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lunes, 22 de abril de 2013

UNICEF. INFORME FINAL REUNION DE PUNTOS FOCALES. AREA DERECHOS DEL NIÑO


UNICEF

INFORME FINAL REUNIÓN DE PUNTOS FOCALES ÁREA

DERECHOS DEL NIÑO

I . INTRODUCCIÓN

Al momento de realizarse la reunión regional de puntos focales del área

"Derechos del Niño" en diciembre de 1993, casi todos los países de la región,

con excepción de Haití y Antigua y Barbuda, habían ratificado la Convención

Internacional de los Derechos del Niño. Esto significa, que la región se

encuentra hoy enfrentando desafíos que podrían denominarse de "postratificación".

Desafíos que se caracterizan, tanto por utilizar la Convención

Internacional en toda su potencialidad como instrumento de formulación de

políticas para la infancia, cuanto en su más estricto significado de norma

jurídica. Esta situación tiene profundas implicaciones en la programación de un

área que tradicionalmente ha sido denominada de Menores en Circunstancias

Especialmente Difíciles y que hoy se conviene en llamar área de los Derechos

del Niño.

Un dato fundamental para la planificación estratégica del área Derechos del

Niño, reside en la consideración de las transformaciones económicas ocurridas

durante la década del 80, como respuesta a la crisis fiscal del estado que

comienza a gestarse a fines de las década del 60. Los nuevos y abundantes

estudios sobre la pobreza, muestran que las políticas de ajuste contribuyeron

en forma decisiva a un deterioro inédito en la condición material de los sectores

más vulnerables de la sociedad, particularmente niños y adolescentes. Estos

estudios, han jugado un papel importante para clarificar y detallar los efectos

del ajuste social, sin embargo, al mismo tiempo conviene preguntarse, si estos

estudios no han tenido también como consecuencia no deseada, oscurecer

aspectos significativos de las variables políticas del ajuste. Tal como

acertadamente se ha señalado (Bustelo, 1993), en los últimos años los

científicos sociales y los economistas han dedicado la mayor parte de sus

esfuerzos al estudio de la fenomenología de la pobreza, abandonando el

estudio de la concentración de la riqueza. Esta perspectiva ha impedido percibir

buena parte de las causas y consecuencias políticas de la coyuntura en

cuestión.

En su último informe, el Banco Mundial presenta una lista de países en función

de la distribución injusta del ingreso (World Bank, 1993). En esta lista aparece

Honduras en primer lugar y Brasil en segundo, es decir, que imperan en buena

parte de los países de América Latina, niveles de desigualdad social muy

superiores incluso al de muchos países africanos. En relación a este fenómeno,

podría hipotizarse que el tema de la desigualdad en América Latina y el Caribe,

es a la pobreza, lo que el tema de la impunidad es a la violencia.

El proceso de concentración y aumento de la pobreza en la región, se refleja en

una disminución abrupta de la cobertura de las políticas sociales básicas. En

promedio de 1985, para toda la región, los presupuestos de salud cayeron un

70% respecto de su nivel de 1980, educación por su parte cayó 79% (Bustelo

1993, pg. 5). Esta disminución profunda de la cobertura de las políticas sociales

básicas, ha pretendido sustituirse con una expansión, más ideológica que real,

de las políticas asistenciales. Esta situación explica, dicho sea de paso, el

carácter fragmentario y clientelista que han asumido las políticas

compensatorias, es decir, que la asistencia se ha venido configurando más

como dádiva y como favor político que como servicio a ser prestado a una

determinada categoría de habitantes.

Otro fenómeno en aumento - en algunos países de la región que

necesariamente debe condicionar las actividades del área de los Derechos del

Niño, es el tema de las violencias contra la infancia. En este sentido, es

necesario trazar estrategias diferenciadas que permitan cubrir y enfrentar, tanto

las manifestaciones aisladas del maltrato, cuanto las manifestaciones más

agudas de lo que podría caracterizarse como violencia socio-institucional.

De hecho, existen en América Latina dos tipos de infancia. Aquella con sus

necesidades básicas satisfechas, socialmente percibidos como niños y

adolescentes, y aquella con sus necesidades básicas total o parcialmente

insatisfechas, los "otros", los excluidos, los menores1.

El desafío central del área "Derechos del Niño", consiste en vincular los

problemas que afectan a los "menores", con las deficiencias y omisiones de las

políticas sociales básicas. Es preciso recuperar lo obvio. En otras palabras, es

preciso recuperar la centralidad y importancia de la escuela y la familia,

trabajando no sólo desde el punto de vista de la oferta de servicios, sino

también desde del punto de vista de la demanda social.

El carácter "perdido" para la infancia de la década de los 80, en la región, no se

explica sólo por variables de tipo económico. Más grave y escandaloso que la

disminución abrupta de los presupuestos y coberturas de las políticas sociales

básicas, es que ello haya ocurrido en la más profunda indiferencia social.

La Convención Internacional, transforma indudablemente necesidades en

derechos, hacerlos exigibles debería constituir la preocupación central de los

esfuerzos gubernamentales y no gubernamentales en esta nueva década.

Bibliografía Citada

Bustelo, Eduardo (1993): "Ajuste y Equidad en América Latina", Multigrafiado

World Bank (1993): Poverty and Income Distribution in Latin America: The

Story of the 80s. Technical Department Latin America and the Caribbean

Region. Washington, D.C.

II. DE LOS MENORES EN CIRCUNSTANCIAS ESPECIALMENTE

DIFÍCILES A LOS DERECHOS DEL NIÑO

Dra. Marta Maurás

En la reunión del Comité de la Convención de los Derechos del Niño, realizada

en Ecuador en 1992, uno de los temas principales de discusión giró en torno a

de qué manera la Convención de los Derechos del Niño, ya convertida en

instrumento internacional y en pleno curso de implementación, se vinculaba con

la Cumbre Mundial de la Infancia y los Planes Nacionales de Acción. El análisis

de los Planes Nacionales de Acción para la infancia, desde la perspectiva de la

Convención de los Derechos del Niño constituía para todos, incluidos los

miembros del Comité, una absoluta novedad. Hasta la aprobación de la

Convención Internacional, predominaba la tendencia, también dentro de

UNICEF, de tratar el tema de los derechos del niño como un tema marginal

respecto de lo que se consideraba una actividad central, es decir, la formulación

y ejecución de programas relativos al bienestar infantil, y no como el marco

conceptual y jurídico que permitiera ubicar todos los otros sectores, incluyendo

los niños en circunstancias especialmente difíciles.

Nos encontramos hoy, en un momento fundamental de cambio impulsado por

la Convención Internacional, que se materializa en está área específica en el

tránsito de la consideración de los niños en situación de riesgo; de Menores en

Circunstancias Especialmente Difíciles a los Derechos del Niño. Resulta

fundamental reconocer, que la extraordinaria labor realizada por el programa

MCED a nivel regional, categorizando y cuantificando la niñez en situación de

riesgo permitió, tanto la desmitificación de uno de los temas más candentes

(los niños de la calle, resultan de una dimensión cuantitativa muy inferior a la

presumida durante mucho tiempo), cuanto colocó las bases para la realización

del salto cualitativo que estamos desarrollando.

Otra contribución importante del programa, consistió en la búsqueda de

fórmulas de solución a los problemas que fueron emergiendo por el tipo de

desarrollo económico y social de la región. Ello, llevó a aumentar el nivel de

conciencia sobre el problema de los niños en circunstancias especialmente

difíciles y la búsqueda de soluciones imaginativas. Sin embargo, no cabe duda

que durante todos estos años las propuestas se han mantenido siempre dentro

del marco de la doctrina de "situación irregular", que hoy debe cambiar

radicalmente a partir de la vigencia de la Convención Internacional de los

Derechos del Niño.

Una ulterior contribución de importancia del área, Menores en Circunstancias

Especialmente Difíciles, en estos años, es el haber abrazado con entusiasmo la

Convención de los Derechos del Niño, tanto en esta región como en la sede.

Este fue un gran paso dado por nuestro Director Ejecutivo, el señor James

Grant, cuando comprometió a UNICEF con la Convención Internacional, a pesar

del carácter controvertido del tema y donde algunos argumentaron, que

involucrarse en la Convención Internacional, podría distraer la atención del

problema de las necesidades básicas de los niños más pobres. Es decir, distraer

la atención de nuestra tarea fundamental, la de utilizar nuestra energía, nuestra

imaginación, y nuestros recursos en los programas que ya teníamos formulados

para cumplir las metas del año 2000.

También resulta importante rescatar el hecho, de que el área ha ido

respondiendo a las grandes transformaciones en la región en materia de

políticas de programas y de recursos. Es decir, respondiendo al hecho de que

definitivamente el ajuste económico, sobretodo en la crisis de los 80, en

América Latina y el Caribe, produjo más pobreza y más desigualdad. Dentro de

un desarrollo que objetivamente, ha producido una mayor concentración de la

riqueza y la pobreza, no es de sorprenderse que una de las manifestaciones

más agudas de malestar social, se exprese en el problema de los niños de la

calle, el problema del tráfico y la venta de niños y el problema de la explotación

del trabajo infantil. El área de MCED, ha representado simplemente la punta del

iceberg de un problema mucho mayor. Aunque ha sido absolutamente esencial

ocuparse de esta punta del iceberg, puesto que son niños y puesto que en

algunos casos se trata de volúmenes significativos, atender a los MCED sin

tomar conciencia de lo que hay que hacer en términos de reformas políticas

institucionales, podría transformarse en una dilapidación de preciosos

esfuerzos.

Sin perder conciencia sobre lo que hay que hacer en términos de la causalidad

básica, la Convención Internacional nos ha dado un instrumento muy poderoso

para trabajar su relación con la problemática del desarrollo y no quedarnos

única y exclusivamente en sus aspectos formales y jurídicos. La Convención

Internacional, implica un cambio de era, que nos obliga a repensar

doctrinariamente, ideológicamente y en consecuencia, políticamente y

programáticamente, al niño y a las políticas para la infancia. Pero este no es un

tema que debería ocupar solamente el área de los "Derechos del Niño". En

realidad, obliga a UNICEF en su conjunto a entrar en el área de los Derechos

Humanos. Esto es importante, no sólo porque tiene implicaciones en el campo

de niños en circunstancias especialmente difíciles, sino porque tiene

implicaciones para un campo donde esta incursionado ulteriormente con

intensidad Naciones Unidas. el campo de la promoción y la preservación de la

paz y la democracia.

Es decir, que nos otorga instrumentos aún más válidos y poderosos dentro de

UNICEF, para formular políticas de desarrollo integral. UNICEF ha ido

evolucionando como una agencia de desarrollo social, que mantiene una

vocación humanitaria que viene desde su origen y que en situaciones de

desastre, cualquiera que éste sea, la convierte rápidamente en una agencia

humanitaria, como por ejemplo en Haití en este momento.

El incursionar en el área de los derechos humanos, nos permite una síntesis

feliz entre agencia de desarrollo y agencia humanitaria. Este trabajo resulta hoy

aún más fácil, porque tenemos un marco jurídico específico para hacerlo. Sin

embargo, dentro del UNICEF, todavía no se han asumido totalmente las

implicaciones que tiene incursionar en el área de los derechos humanos. Esto

es una contribución que nosotros podemos hacer en la región, porque estamos

muy avanzados en esa materia. El hecho de que se tome, casi exclusivamente,

como un indicador de progreso que se ratifique o no la Convención de los

Derechos del Niño, es sintomático de que dentro del UNICEF, todavía este tema

se ha enfocado desde un punto de vista más formal que sustancial. En este

momento, en América Latina, ya superamos eso. Podríamos lavarnos las manos

en términos de lo que la sede nos propone como metas intermedias, porque

todos los países de la región excepto Haití y Antigua y Barbuda, han ratificado

la Convención Internacional. Sin embargo, evidentemente esa no es la

perspectiva correcta a asumir.

En esta región, se han hecho avances no sólo en materia de ratificación sino

además en la legislación propiamente dicha y estamos empezando a utilizar la

Convención, influyendo en la formulación de políticas publicas y la formulación

de programas, incluso en relación con los PNAs.

Lo que se requiere, es que haya un trasfondo, un contexto de política pública,

que permita que el Programa Nacional de Acción para la infancia, sea

sustentable y se mantenga a lo largo de los cambios políticos que van

ocurriendo en los países.

Hemos aprendido una lección muy importante. Cuando se formula el PNA para

la infancia, realmente tiene que responder a políticas que son suprapartidarias -

supragobierno, es decir políticas públicas, políticas de estado que vayan más

allá de la contingencia política en cada país. Por supuesto, marcando este otro

camino que estamos haciendo en UNICEF, entre apoyar la formulación de

políticas y apoyar la ejecución de programas, ha sido un gran cambio en los

últimos 15 años. A mediados de los 80, se comienza a hablar de llevar a escala

masiva los programas a nivel nacional. Nuestros recursos son escasos y

tenemos que utilizarlos muy estratégicamente, tenemos que influir más en las

políticas públicas que a su vez definan los programas que pueden ser

financiados por otros.

Movilización de recursos implica, no solamente conseguir recursos para UNICEF,

sino también movilizar recursos con el fin de financiar políticas y programas

para la infancia, que no necesariamente se vinculan a UNICEF. En relación con

el área Derechos del Niño específicamente, hay que evitar tratar el problema

del niño en circunstancias difíciles como el señuelo, aunque resulte fácil

recaudar dinero con la imagen de un niño en la calle pidiendo limosna o

trabajando o viviendo debajo de unos cartones, como es fácil también recaudar

el dinero mostrando un niño desnutrido con su gran barriga. Esa es una

tentación que tenemos que empezar a examinar, porque nuestra necesidad de

obtener financiamiento para programas puede hacer caer en la trampa de estar

dando un mensaje contradictorio con el mensaje de política y de programa que

queremos trasmitir y que queremos perseguir.

Nuestros fondos, en términos de apoyo a los programas, tienen que ser

realmente utilizados en programas o proyectos, que sirvan estratégicamente

para la formación de políticas públicas, que permitan cubrir la totalidad de los

niños. Ese tema, es un tema que no sólo compete al área Derechos de los

Niños, es un tema que nos ocupa a todos.

Por eso es tan importante el tema de la inter-relación entre las áreas sectoriales

y el hecho de que finalmente a lo que llegamos es a dos focos centrales: el de

la familia y el de la escuela. La educación ya está empezando a adquirir mayor

importancia en la agenda política y social de los países de la región, el tema de

la familia todavía lo miramos con mucha timidez, incluso en la sede, no hay

claridad doctrinaria sobre el tema de la familia.

El tema de los medios de comunicación y cómo hacer para incorporarlos, es

otro punto clave. Es muy importante que los medios de comunicación se

conviertan en nuestros aliados, que estén bien informados y cuenten con

información fidedigna, y que puedan acudir al UNICEF o a otros órganos como

puntos de referencia serios para analizar casos como p.ej., los diversos tipos de

violencia contra la infancia.

Quisiera terminar expresando, que la transformación de las necesidades de la

infancia en derechos de la infancia, generada por la Convención, nos indica el

camino y los desafíos a enfrentar en el futuro.

III. DOCUMENTO BASE

1. Programas y Políticas para la Infancia

Para un desempeño más eficaz del trabajo en el área "Derechos del Niño", es

necesario entender la doble dimensión de UNICEF: a) como Fondo de las

Naciones Unidas para la Infancia, y b) como la única agencia especializada de

las N.U. para temas de la infancia. Esta doble dimensión tiene (y debe tener)

profundas implicaciones. Como Fondo, UNICEF apoya o ejecuta,

excepcionalmente, programas; como agencia especializada, UNICEF propone y

apoya el diseño de políticas para la infancia. No ha sido infrecuente el apoyo a

programas que representan políticas contradictorias, lo que de hecho ha

significado una verdadera ausencia de políticas. En este sentido, resulta urgente

establecer las líneas centrales que permitan el desarrollo de políticas definidas,

en cada uno de los temas prioritarios del área "Derechos del Niño". Sólo así

será posible asegurar la coherencia entre programas y políticas, lo que

permitirá un aprovechamiento más eficaz de los (escasos) recursos humanos y

financieros a disposición de UNICEF.

También en este punto, la Convención Internacional (CI) indica la necesidad de

emprender transformaciones de importancia. (No es posible continuar

trabajando sin considerar como variable fundamental la dimensión cuantitativa,

tanto de los problemas a enfrentar, cuanto de los recursos disponibles). La CI

permite en forma clara, percibir las necesidades de la infancia en término de

derechos. La perspectiva de los programas, da respuesta generalmente a un

número reducido de niños, la perspectiva de los derechos, debe dar respuesta a

los problemas que afectan al conjunto de la infancia. En consecuencia, el

desafío consiste en asumir coherentemente la dimensión de las políticas, sin

abandonar el universo de los programas. En este punto, resulta conveniente

introducir una visión rápida y esquemática del conjunto de las políticas para la

infancia, destinada a poner en evidencia la profunda interrelación (no siempre

clara) entre sus distintos niveles.

2. Las Políticas para la Infancia

En el campo de las políticas para la infancia es posible, (y necesario), distinguir

cuatro niveles claramente diferenciables. Un análisis profundo de estas políticas

exige un doble enfoque. En primer lugar, de carácter descriptivo (visión

estática) y en segundo lugar de carácter crítico analítico (visión dinámica) 1.

En ambas visiones se da cuenta en este documento de tendencias generales

para toda la región, que obviamente se concretan con mayor o menor

intensidad en los diversos contextos nacionales.

2 .1. VISIÓN ESTÁTICA

2.1.1. Políticas sociales básicas

Se caracterizan por su perspectiva universal. Es decir, por constituir un deber

del estado y derecho de todos los habitantes. Estas políticas poseen, con mayor

o menor nivel de detalle, rango constitucional en casi todos los países de la

región. Se refieren casi exclusivamente a los servicios básicos de educación y

salud.

2.1.2. Políticas asistenciales

Se caracterizan, en primer lugar, por su dimensión cuantitativamente mucho

más reducida si comparadas con las políticas sociales básicas. Estas políticas

constituyen también deber del estado aunque derecho sólo de aquellos que de

ellas necesiten (ej. programas emergenciales de combate a la pobreza,

servicios especiales para portadores de deficiencias, etc.). Estas políticas no

poseen siempre rango constitucional, excepto en las modernas constituciones

de fuerte corte social.

2.1.3. Políticas de protección especial

Su dimensión cuantitativa es aún más reducida que las de las políticas

asistenciales. Ellas se dirigen a enfrentar situaciones emergenciales de niños y

adolescentes en condiciones de riesgo, debido a problemas tales como

abandono, abuso sexual, maltrato, trabajo precoz o en condiciones de

explotación, conflictos armados, etc.

2.1.4. Políticas de garantías

Se refieren especialmente a niños y adolescentes en conflicto con la ley. Estas

políticas, poseen invariablemente cobertura jurídica constitucional.

2.2. VISIÓN DINÁMICA

2.2.1. Políticas sociales básicas

La universalización efectiva de estas políticas, alcanza su punto más alto en el

periodo de los populismos distribucionistas de la década del 50. Durante dicho

periodo, salud y educación para todos, se presenta casi exclusivamente desde

la perspectiva de una oferta de servicio estatal desde "lo alto" con escasa o

nula incidencia de la variable demanda. Con todas sus limitaciones y

restricciones, estas políticas consiguen configurar, en algunos países de la

región, un cuasi Estado de Bienestar.

A fines de la década de los 60, y como consecuencia del proceso gradual de

crisis fiscal del estado, sus efectos negativos se hacen sentir a través de una

creciente retracción en la oferta de servicios. Por otra parte, la falta casi

absoluta de una demanda organizada, acelera el proceso anteriormente

descrito.

Los procesos autoritarios de la década del 70, agravan ulteriormente la

situación. Como consecuencia, aumenta el número de los "menores": (aquellos

con sus necesidades básicas total o parcialmente insatisfechas) y disminuye el

número de niños y adolescentes (aquellos con sus necesidades básicas

satisfechas). Lentamente, se organizan frentes de resistencia específica a la

disminución de la cobertura de las políticas sociales básicas. Sin embargo, la

resistencia específica constituye todavía un subproducto de la lucha política

anti-autoritaria. La oposición al gobierno se transforma automáticamente en

oposición al estado. La demanda se reorganiza en movimientos sociales de

nuevo tipo (estrechamente considerados ONG's), que tienden a transformar la

alternativa al gobierno en alternativa al estado (salud y educación alternativa,

desde y para los sectores populares). La salud comienza a privatizarse hacia

arriba y a desaparecer hacia abajo. La educación (la escuela), comienza a ser

víctima de asfixia económica desde arriba y de desconfianza social desde abajo.

2.2.2. Políticas asistenciales

Hasta la década del 30, el diseño y ejecución de estas políticas se concentra

casi exclusivamente en manos de la iglesia (principalmente la iglesia católica).

Es recién a partir de 1940, que estas políticas, que casi siempre no trascienden

el horizonte de los programas, empiezan a asumir un tímido carácter

gubernamental. En general, estos programas se caracterizan por su perspectiva

fragmentaria y por sobre todo clientelista. La asistencia social se configura más

como dádiva individual que como derecho de sus destinatarios.

2.2.3. Políticas de protección especial

También en este campo las políticas de protección especial no han trascendido

el ámbito de los programas. Su cobertura extremamente reducida, si

comparada con la magnitud de los problemas a enfrentar, ha sido legitimada

durante mucho tiempo por el carácter "piloto" de los programas. La

desconfianza gubernamental - estatal, surgida durante el período autoritario,

permaneció en general inmodificada al momento del difícil y complejo proceso

de redemocratización. Más aún, esta cultura antiestatal impregnó también el

accionar de proyectos y programas de países que no sufrieron en forma directa

los efectos del autoritarismo. Una marcada tendencia alternativista, determinó

las acciones en este campo específico, impidiendo, no ya el éxito, sino incluso el

diseño de estrategias de articulación con el sector gubernamental. Estrategias

que, por otra parte, aparecían como uno de los caminos más eficaces para

resolver el problema de la disparidad cuantitativa entre la dimensión de la

demanda y la potencialidad de la respuesta.

Pasada la euforia del período inmediato posterior a la caída de los gobiernos

autoritarios, muchos programas de trabajo con niños en situación de riesgo se

enfrentaron al problema del carácter reducido de la cobertura. Puede decirse

que este problema fue resuelto básicamente de dos formas: 1) Ignorando el

tema de la cobertura como una de las limitaciones centrales del trabajo

realizado, lo que se tradujo en la permanencia indefinida del carácter "piloto"

de los proyectos. Esta perspectiva, objetivamente coincidente con el proceso de

reducción de la función del estado en el área social, convirtió en muchas

oportunidades a los proyectos alternativos, en mano de obra barata de

programas pobres para los pobres. 2) Otras ONGs, conscientes de la necesidad

de encarar el salto cualitativo que la dimensión cuantitativa de los problemas

imponía, iniciaron un lento, complejo y difícil proceso de articulación crítica con

el sector gubernamental. El desafío consistía en proponer estrategias de

reproducción ampliada de las mejores experiencias desarrolladas durante la faz

anterior.

2.2.4. Política de garantías

A pesar de que en casi todos los países estas políticas poseen rango

constitucional (con leves diferencias, el precepto "ningún habitante de la

República podrá ser detenido sino en flagrante delito o por orden escrita de

autoridad competente" aparece en todas las constituciones latinoamericanas),

las garantías derivadas de los principios generales del derecho (debido proceso,

igualdad ante la ley, etc.) nunca funcionaron, ni siquiera nominalmente para los

menores de 18 años. Más aún, las legislaciones minoristas basadas

invariablemente en la doctrina de la situación irregular (ver Anexo 2),

consagraron explícitamente la negación de las garantías constitucionales. De

hecho, la justicia de menores diseña la política para la infancia en "situación

irregular" (mayoría) en la región. Las diversas formas de criminalización de la

pobreza (institucionalización - declaraciones de estado de abandono)

constituyen el resultado objetivo de cuerpos jurídicos destinados a la

"protección" de la infancia en el contexto de legislaciones supuestamente de

carácter tutelar.

POLÍTICAS PARA LA INFANCIA

Visión Dinámica

La línea de puntos entre PG y PPE, expresa la necesidad de no considerar

ambos niveles como compartimientos estancos. Por el contrario, los principios

generales del derecho y la exigibilidad de las garantías consagradas deberían

constituir un enfoque común del tema.

Visión Estática

El mayor espacio otorgado a las políticas asistenciales en la visión dinámica,

expresa la tendencia a responder en forma fragmentaria, asistencialista y

clientelista; a necesidades que deberían ser cubiertas por las políticas sociales

básicas.

3. Políticas Públicas

Durante muchos años, el concepto de políticas públicas ha sido considerado

como sinónimo de políticas gubernamentales Sin embargo, el crecimiento

cualitativo y cuantitativo de la participación de la sociedad civil organizada, en

la formulación de las políticas para la infancia, obliga a una profunda

reactualización de ambos conceptos.

Las políticas gubernamentales para la infancia son de fecha relativamente

reciente en la región. No debe olvidarse que hasta la década del 30 de este

siglo, los sistemas de atención a la infancia se encuentran básicamente en

manos de la iglesia (católica). La denominación sistema, indica aquí, tanto en

términos de cobertura, cuanto en términos de formulación, una etapa

intermedia entre los programas y las políticas. Dichos sistemas se caracterizan,

tanto por una profunda fragmentación del enfoque del tema de la infancia,

cuanto por un marcado asistencialismo que se traduce en una función

meramente pasiva de sus destinatarios 2. En la medida en que el estado

comienza a hacerse cargo de dichos sistemas, algunas de sus características

anteriores se transmiten al nuevo sujeto de la política (el estado),

determinando que en buena parte su esencia resulte inalterada. El clientelismo

no es otra cosa que la versión laica del asistencialismo anterior.

Las políticas gubernamentales conocen su apogeo (en términos de calidad de

los servicios y en términos de cobertura), durante el período del populismo

distribucionista de los años 50.

A partir de la década del 60, comienza la lenta pero inexorable crisis fiscal del

estado. Los presupuestos de las políticas para la infancia son los primeros en

sufrir cortes significativos. La ausencia de "lobbies" y de una demanda

organizada, explican la impunidad con que el estado "revisa" su política social,

profundizando ulteriormente los cortes presupuestarios.

El autoritarismo militar de la década del 70, acentúa todas las tendencias

negativas anteriormente señaladas. El hecho nuevo consiste en la emergencia

de un lento, vasto, confuso y fragmentario movimiento de resistencia políticosocial.

La ausencia o debilidad de los partidos políticos acentúan la importancia

y función de los movimientos sociales. El área de la infancia no constituye una

excepción a esta tendencia general. En este campo, los movimientos sociales

(laicos o vinculados a movimientos religiosos), se agrupan en entidades

denominadas organismos no gubernamentales (ONG's). Dos resultan las

características más marcadas de las ONGs durante la primera etapa: a) fuerte

vínculo político-financiero con gobiernos u organismos similares extranjeros, y

b) una fuerte desconfianza frente a propuestas de carácter gubernamental. A

pesar de un crecimiento de la autonomía (político-financiera), esta primera

característica se mantiene en esencia inalterada, no sólo durante toda la etapa

autoritaria, sino incluso con posterioridad. La segunda característica resulta

exacerbada durante todo el período autoritario. Más aún, el antigobernismo se

transforma, la más de las veces, en un profundo anti-estatismo. El resultado se

traduce en propuestas fuertemente impregnadas de alternativismo. Pocos

países presentan estas tendencias en estado tan químicamente puro, cuanto el

Brasil de fines de los años 70. Los programas no gubernamentales se forjan

exactamente en la contracara de las características centrales de las políticas

gubernamentales. Si estas últimas resultan autoritarias, burocráticas,

centralizadoras y basadas en una fuerte tendencia a la institucionalización 3, los

programas no gubernamentales resultan basados en criterios diametralmente

opuestos: democráticos, no burocráticos, basados fuertemente en la comunidad

y con profundo énfasis en soluciones descentralizadoras vinculadas a la órbita

municipal. Este proceso, que en Brasil fue denominado como de "crítica en

acto", se tradujo en toda la región en la proliferación de proyectos piloto, sobre

todo dirigidos a la infancia en mayor situación de riesgo ("Niños de la Calle").

UNICEF Brasil, por ejemplo, jugó un papel fundamental en el financiamiento,

documentación y apoyo a la constitución de redes nacionales de este tipo de

programas. Enfrentar los problemas donde estos se manifestaban (la calle),

constituyó la palabra de orden del momento. La respuesta a la figura

emblemática del "niño de la calles", se concentró en la figura no menos

emblemática del "educador de calle". El carácter auto-declaradamente piloto de

estos programas, permitió durante mucho tiempo, que su eficacia se midiera

mucho más según la calidad de las metodologías empleadas, que según la

cobertura efectiva respecto de la demanda cuantitativa real y potencial. A pesar

de este último aspecto, la enorme influencia cultural de las nuevas

metodologías puede medirse por el hecho, que muchas políticas

gubernamentales para la infancia en situación de riesgo, asumieron el carácter

de programas alternativos. Paradójicamente, a la manifestación más aguda del

desmonte de las políticas sociales básicas (educación-salud), se respondió

desde el propio sector no gubernamental con programas que no sólo dejaban

intacto las fuentes reales de producción de riesgo, sino que objetivamente

legitimaban la brutal retracción del gasto público en dichas áreas.

La desconfianza frente al gobierno y frente al estado asumió la forma de

indiferencia en relación a la ley. La desvalorización de la potencial función

transformadora del derecho, cuando producido y sustentado por sus usuarios y

destinatarios, se tradujo en la contraposición -errónea- de la infancia como

sujeto social vs. la infancia como sujeto de derechos.

La desvalorización/desconfianza de la función del estado implicó un sentimiento

similar frente a una de sus instituciones más importantes: la escuela (pública,

gratuita, obligatoria).

Un ideologismo exacerbado, incapaz de distinguir muchas veces matices y

contradicciones, es decir, una concepción monolítica del estado, provocó el

abandono de la lucha por el funcionamiento de sus "aparatos ideológicos" (la

escuela). Se acabó dejando de reclamar la vigencia, de aquello que

precisamente el estado estaba empeñado en destruir: la universalización de la

enseñanza.

Durante este proceso, el fragor antiautoritario -que en el campo específico de la

infancia asumió las características de un fuerte movimiento antiinstitucionalizador-

provocó objetivamente una exaltación de supuestos valores

positivos de la cultura de la calle. Esto se tradujo, en una subestimación de las

potencialidades y posibilidades de la familia, como elemento central en la

eliminación o disminución de los factores de riesgo. La oposición antiautoritaria,

provocó también objetivamente una desvalorización de la función de la familia.

La familia de niños y adolescentes en situación de riesgo, tendió a observarse

desde el espejo retrovisor de muchos programas alternativos como algo

imposible de recuperarse.

4. Las Políticas para la Infancia en el Contexto de la Convención

Internacional

El proceso de construcción de la CI demandó 10 años de discusiones. Sin

embargo, es posible afirmar que sus efectos positivos se hicieron notar incluso

antes de su aprobación. Como una de las características centrales de su valor

político, la CI es el primer instrumento jurídico que habla un lenguaje

comprensible para los ONGs. Como ya se dijo, las necesidades comienzan a

percibirse en términos de derechos. Si la perspectiva de los derechos (para toda

la infancia), implica un salto cualitativo fundamental respecto de los programas

(para algunos grupos), el tema de la cobertura cuantitativa comienza a ocupar

el centro del debate. Aprobada la CI, se percibe su carácter antagónico y de

contradicción flagrante con las legislaciones "minoristas" vigentes. Algunos

países, inician el lento y complicado proceso de adecuación sustancia de la ley

nacional al espíritu y al texto de la CI. La nueva percepción de la infancia como

sujeto de derechos y la introducción de mecanismos que aseguran su

exigibilidad 4, provocan alteraciones profundas en el concepto tradicional de

políticas gubernamentales, quebrando su asociación automática con el concepto

de políticas públicas La sociedad civil organizada preocupada con los temas de

la infancia, asume posiciones que decididamente pretenden influir sobre la

marcha de las políticas gubernamentales. Del alternativismo, comienza a

transitarse en la dirección inequívoca del alterativismo.

Las legislaciones para la infancia más avanzadas en la región, institucionalizan

la participación deliberativa de la sociedad. Las políticas para la infancia, sólo

serán públicas en la medida que cuenten con la participación efectiva de la

sociedad. Cuanto mayor, en términos de calidad y cantidad, sea esta

intervención, mayor y más completo será el carácter público de estas políticas.

Este enfoque posibilita percibir con claridad, la naturaleza del vínculo entre

condición material y condición jurídica de la infancia. Más aún, permite

reconducir a las fallas y omisiones de las políticas sociales básicas, las

manifestaciones más agudas de situaciones de riesgo (Niños de la Calle,

maltrato, abandono, explotación sexual, laboral, etc.). Una familia inexistente o

deficiente y una escuela inexistente o deficiente, explican mucho mejor que

variables de tipo hiper-individualista o hiperestructural los términos que

tradicionalmente han ocupado el área MCED.

5. Valor y Uso de la Convención Internacional

Pocos instrumentos jurídicos poseen la doble virtud de la Convención

Internacional (CI): regular y especificar con alto nivel de detalle los derechos de

la infancia, y al mismo tiempo recoger un consenso prácticamente planetario.

Pero además, nunca un instrumento jurídico ha demostrado la potencialidad

transformadora de la CI. En el caso de América Latina, sus efectos concretos se

hicieron sentir, mucho antes incluso de su aprobación en noviembre de 1989,

por la Asamblea General de las N.U. En este sentido, no es exagerado afirmar

que la CI constituye una verdadera divisoria de aguas. Nada volverá a ser como

antes en la región. La CI, constituye el cuerpo jurídico más completo, que

sintetiza en forma superadora todos los documentos internacionales y

declaraciones anteriores en relación con la infancia, al mismo tiempo que

específica y detalla buena parte de los principios generales contenidos en la

Declaración Universal de los Derechos del Hombre.

Desde otro punto de vista, la CI puede ser entendida como un instrumento de

triple significado: a) político, b) de desarrollo y c) jurídico. El esfuerzo y los

resultados concretos en término de ratificaciones, así como su eficaz utilización

como arma de advocacy, realizados por UNICEF, demuestran largamente las

potencialidades de la CI en estos dos campos específicos. Sin embargo, no

puede decirse lo mismo del uso de la CI como instrumento jurídico, sobre todo

en la coyuntura actual que en este sentido puede ser perfectamente definida

como de postratificación5.

5.1. La Convención Internacional como instrumento

jurídico

A la fecha, prácticamente todos los países latinoamericanos y del Caribe han

ratificado la CI, además casi todos los países también la han promulgado, es

decir, la han transformado en ley nacional del país. A pesar de esto último, el

sector judicial encargado de su aplicación ha recurrido con insistencia al

carácter programático y no autoaplicable de la CI. Con razón o no, el resultado

es que no se conocen en la región decisiones judiciales concretas basadas en el

texto de la CI. Peor aún, la CI rige en casi todos los países en forma simultánea

con leyes nacionales, que basadas en la doctrina de la situación irregular,

resultan explícitamente antagónicas con el espíritu y el texto de la CI.

Con posterioridad a la ratificación y eventual promulgación de la CI, tres han

sido los diversos caminos seguidos por los países de la región:

1) Países donde la CI no ha tenido prácticamente ningún tipo de efecto

concreto, o por lo menos no ha trascendido del nivel de una repercusión política

superficial.

2) Países que han realizado una adecuación puramente eufemística y formal a

la CI.

3) Países que han emprendido un difícil y complicado proceso de adecuación

sustancial a la CI. En este caso los resultados han sido dispares respecto de la

calidad técnica del texto legislativo. Sin embargo, estos países poseen en

común el hecho que la riqueza del propio proceso desatado por la CI, ha sido

extremamente útil para reabrir el debate sobre el conjunto de las políticas para

la infancia.

5.2. ¿Por qué nuevas leyes nacionales para la infancia?

Si se reconoce la especificidad jurídica del instrumento CI, resulta más fácil

responder a la pregunta anterior. Sin embargo, esta pregunta admite dos tipos

de respuesta de carácter complementario. En primer lugar, debe entenderse

claramente que la CI como instrumento jurídico no constituye un fin en sí

mismo. Esto significa, que plantearse alguna de las tres dimensiones de la CI

como alternativo a las otras, constituye un error grave y una falsa

contraposición. La CI constituye un instrumento jurídico, al servicio de

una política de desarrollo de las necesidades de la infancia. Las cuales,

desde esta perspectiva comienzan a percibirse como derechos. Esta última

afirmación, abre el debate sobre uno de los temas más centrales que deberán

ser enfrentados: la exigibilidad de los derechos. En otras palabras, el desafío

(post-ratificación/post-adecuación sustancial), consistirá, sin duda, en crear y/o

detallar los mecanismos, políticos, sociales y jurídicos que posibiliten, tanto el

cumplimiento de los derechos consagrados, cuanto la rectificación de su

incumplimiento o violación.

En segundo lugar, una nueva ley es necesaria porque de ella depende el

destino concreto de una parte considerable (la mayoría) de la infancia de la

región. Es posible demostrar, que existe una relación directamente proporcional

entre situación de riesgo (de la infancia) e incidencia práctica o simbólica de la

ley.

Existen en la región, básicamente dos tipos de infancia. Aquella (minoría), con

sus necesidades básicas satisfechas (niños y adolescentes) y aquella (mayoría),

con sus necesidades básicas total o parcialmente insatisfechas (los menores).

Para la primera categoría, las viejas legislaciones basadas en la doctrina de la

"situación irregular" (o su equivalente funcional de adecuación meramente

eufemística), resultan como mínimo absolutamente indiferentes. Sus eventuales

conflictos de naturaleza civil (por ejemplo, niño propietario), se resuelven por

canales jurídicos y jurisdiccionales totalmente diversos a los previstos por las

leyes de menores: los códigos civiles y de familia. Por su parte, sus eventuales

conflictos de naturaleza penal, en la medida en que lo que realmente cuenta es

la "personalidad" del autor y no las características del hecho, se resuelven

asegurando la impunidad incluso de comportamientos que pueden revestir alta

gravedad desde un punto de vista jurídico penal. El carácter discrecional

omnímodo que las leyes de menores otorgan al juez de menores, permite,

paradójicamente, tanto que la impunidad sea asegurada, cuanto que los

principios generales del derecho sean violados en estricto cumplimiento de las

normas positivas vigentes.

Para la segunda categoría, "los menores", las leyes de menores condicionan en

forma concreta y cotidiana su entera existencia. Es obvio que para niños

nacidos en "situación irregular", las leyes de menores abren y legitiman

totalmente la disposición del estado sobre su destino. Prácticas sistemáticas de

"compasión represión", despojadas de cualquier tipo de garantías, disponen

desde las tempranas declaraciones de estado de abandono (práctica que abre

las puertas a la adopción, no como respuesta a dramas individuales, sino como

política), hasta las institucionalizaciones coactivas (verdaderas privaciones de

libertad), antesala de verdaderos procesos de criminalización de la pobreza.

En este contexto jurídico institucional, los jueces de menores son quienes

efectivamente diseñan y ejecutan las políticas (y programas) para la infancia

pobre de la región.

La judicialización de los problemas sociales (es decir, de aquellos problemas de

naturaleza no penal o no vinculados a dirimir conflictos de naturaleza civil, que

potencialmente pudieran afectar en forma permanente la condición jurídica de

niños y adolescentes), ha tenido una ulterior consecuencia perversa. En tanto

se ofrecen respuestas puntuales a problemas de neta naturaleza estructural, se

contribuye a oscurecer el vínculo entre las fallas y omisiones de las políticas

sociales básicas y la emergencia cualitativa y cuantitativa de niños y

adolescentes en situación de riesgo. En otras palabras, la judicialización de los

problemas sociales, ha servido objetivamente como sustituto ideológico,

legitimador de la retracción del gasto público en el área de las políticas sociales

básicas para la infancia.

6. Recuperación de la Centralidad de la Escuela y la Familia:

Redescubriendo lo Obvio.

El proceso de redemocratización de la región, aún con todos sus retrocesos y

contradicciones, no puede dejar de manifestarse profundamente en el campo

de las políticas para la infancia. Si por un lado, es verdad que la vuelta a la

democracia no se traduce automáticamente en mejoras en la condición material

de la infancia (resultando incluso muchas veces en fuertes retrocesos y

deterioros), por otro lado, no pueden ignorarse las posibilidades que se abren

en un proceso que comienza por tomar en serio los derechos que formal y

potencialmente se establecen para el conjunto de la población y

particularmente para su porción más vulnerable: la infancia.

Tradicionalmente, las políticas para la infancia han sido concebidas en términos

de oferta de servicios, ignorándose las potencialidades de una demanda

eficiente y organizada. La experiencia demuestra que la calidad de la demanda,

constituye una variable fundamental para la mejora en la oferta de servicios.

Las potencialidades de esta perspectiva no han sido aún exploradas en toda su

dimensión. En todo caso, sí existe consenso, en el sentido que las

manifestaciones más agudas (y dramáticas) de la infancia en situación de

riesgo son reconducibles -al deterioro, oferta insuficiente u omisión de las

políticas sociales básicas, resulta claro que debemos emprender el camino de

recuperación de lo obvio y lo esencial: la escuela y la familia. Esta posición,

implica reabrir un nuevo debate, aunque no solo circunscripto a los actores

tradicionales. Un nuevo debate (sobre la escuela por ejemplo), exige nuevos y

no tradicionales actores que permitan superar los vicios clásicos del

corporativismo. Sólo cuando la política educativa sea verdaderamente

entendida, como parte integral de la política de desarrollo, por todos los actores

principales de esta última, es que se habrán colocado las bases para construir

(reconstruir en muchos casos), la ciudadanía de todos los integrantes de un

país, comenzando por su sectores más vulnerables.

De este estado de cosas, pueden deducirse los temas centrales que deberían

ocupar al área de los Derechos del Niño en los próximos años.

El programa de la reunión de puntos focales, pretende constituirse en un elenco

-de ningún modo taxativo- de los temas principales que es necesario debatir.

Notas

1 Esta connotación peyorativa del termino "menor", constituye un argumento

ulterior para la modificación de la denominación del área.

2 Se hace referencia aquí a los llamados Órganos de Bienestar Infantil, que

nacen a partir de los años 30; más o menos vinculados en forma directa a las

presidencias, en general, a través de las Primeras Damas (Ej. INAME, Uruguay/

INAM, Venezuela/ CBIA, Brasil/ ONAMFA, Bolivia/ etc.)

3 La institucionalización de niños y adolescentes por motivo de mera falta o

carencia de recursos materiales, coincide plenamente con lo que un autor ha

llamado "secuestro de conflictos sociales" (M. Pavarini, 1983).

4 Lo que, dicho sea de paso, anula el debate estéril contenido en la falsa

oposición niño sujeto social/niño sujeto de derechos.

5 "Reflections on Indicators Concerning the Rights of the Child: The

Development and Human Rights Community Should Get Their Acts Together".

Innocenti Essays No. 5, 1993. (by James Himes).

IV. ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL TEMA TRABAJO INFANTOJUVENIL

EN AMÉRICA LATINA.

1. ANTECEDENTES

A pesar de no constituir su mandato exclusivo y específico, ninguna institución

ha debido responder con tanta intensidad a demandas emergenciales en esta

área cuanto UNICEF. De aquí, se desprende el carácter reactivo de su acción

institucional. Esta situación, no excusa aunque en buena medida explica la

ausencia de una política definida. En consecuencia, las acciones institucionales

en este campo han poseído un carácter difuso, contradictorio y fragmentario.

2. EL CONTEXTO DEL PROBLEMA

En palabras breves y simples, las políticas de ajuste de la década del 80,

respuesta acelerada y brutal a la crisis fiscal del estado que comienza a

gestarse a fines de la década del 60, contribuyeron en forma decisiva a un

deterioro inédito en la condición material de los sectores más vulnerables de la

sociedad, particularmente niños y adolescentes. Los nuevos estudios sobre la

pobreza han tenido el mérito indiscutible de clarificar y detallar, los efectos

perversos del ajuste estructural. Sin embargo, cabe al mismo tiempo

preguntarse si estos estudios, no han tenido como consecuencia objetiva y no

deseada, oscurecer aspectos significativos de las variables "políticas" del ajuste.

En otras palabras, si no han impedido percibir el aumento radical de la

desigualdad social como una de las consecuencias centrales del ajuste. Por

otra parte, es de presumir una diferenciación fundamental de efectos, en

sociedades inmersas en una larga tradición de cultura de la pobreza, con otras

sociedades en que el empobrecimiento acelerado choca con una larga tradición

de expectativas reales frente a la oferta potencial de servicios sociales básicos.

Conviene también preguntarse, si un exagerado economicismo de los estudios

sobre la pobreza no ha contribuido a legitimar "racionalmente", un descenso de

la demanda social en salud y especialmente en educación. Es necesario, estar

atentos con las "profecías que se autorrealizan". Esto, en el contexto del más

radical de los discursos neo-liberales que todavía sostiene como mensaje

declarado, la necesidad de reducir drásticamente la intervención estatal en la

economía para conseguir un aumento sustancial de la inversión en salud,

educación y seguridad. El paradigma de la Convención Internacional,

transformando necesidades en derechos y una cierta dosis de fantasía política,

pueden todavía señalar cursos de acción olvidados o inexplorados en la región.

No es posible olvidar que el nuevo paradigma de la Convención Internacional se

desarrolla (debe desarrollarse) en la contramano de la mayor crisis económica

de la región.

3. EL CONTEXTO DE POSIBLES SOLUCIONES

La paradoja parece ser un signo de nuestra época. La bases para la

construcción de una política coherente, y por sobre todo en consonancia con

una percepción de la infancia-adolescencia como sujeto pleno de derechos,

parece surgir en la contracara de cada una de las tendencias negativas,

institucionales y estructurales brevísimamente señaladas. Con pocas

excepciones, las viejas legislaciones minoristas, han enfocado el tema del

trabajo infantojuvenil desde una posición rígidamente prohibicionista. Los

controles burocrático-administrativos tradicionales (Ministerios del Trabajo) no

han funcionado ni siquiera en forma simbólica. La reacción "practica" a

propuestas legislativas obsoletas y desacreditadas, ha producido una reacción

antagónica e indeseable: el apoyo activo a propuestas de promoción del trabajo

infantil ha generado por lo menos tres efectos indeseables que aquí sólo nos

limitamos a señalar:

1. Ignorancia sobre los efectos perversos de trabajo precoz sobre

futuras generaciones de trabajadores.

2. Legitimación de la retracción del gasto público en el campo de

la educación básica.

3. Impedido la discusión y el consecuente diseño de estrategias

de erradicación del trabajo infantil (1).

Parece importante recordar que los programas de promoción del trabajo infantil

(2), se sustentan, tanto en la consideración difusa de la categoría "menor",

cuanto en algunas hipótesis, nunca suficientemente demostradas, sobre la

contribución del niño al ingreso familiar.

El carácter difuso consiste en la ignorancia de la heterogeneidad jurídica y

sustancial que encierra la categoría "menor" (0-17 años). Por su parte, la

hipótesis de la contribución sustancial del menor al ingreso familiar solo parece

confirmarse plenamente respecto de actividades flagrantemente ilegales (ej.

prostitución - trafico de drogas) (3).

La superación del carácter difuso remite a la necesidad de establecer ciertas

distinciones, que por otra parte en algunos países se encuentran ya

jurídicamente consagradas. En este sentido, a las diversas categorías que es

necesario reconocer, corresponderían propuestas y estrategias diversas para

responder al problema.

FAJA ETAREA PROPUESTA ESTRATEGIA

0-12 años Erradicación del trabajo infantil Política Educativa. Recuperación de la

centralidad de la escuela como el lugar

privilegiado de construcción de la ciudadanía.

Programas de apoyo familiar para generación de

ingresos

13-14 años Educación profesional y trabajo en

condición de aprendiz. Predominio de

lo pedagógico sobre lo laboral.

Políticas de educación para el trabajo. Adaptación

y conocimiento al mercado de trabajo.

15-17 años Profesionalización y énfasis en la

protección legal.

Políticas de articulación con sindicatos,

empresarios y ministerios del trabajo.

BASE JURÍDICA.

PROTECCIÓN CONTRA LA EXPLOTACIÓN ECONÓMICA. PROHIBICIÓN DE

ACTIVIDADES ILEGALES (art. 32 Convención Internacional).

Propuestas y estrategias de este tipo necesitan imperiosamente de un

programa de investigación que comience a verificar en forma seria y detallada

buena parte de los mitos que sobre el trabajo infantil se han sedimentado en la

región.

5. CONCLUSION PROVISORIA

Estas breves reflexiones no parten de la ignorancia de la gravedad del

problema, pero mucho menos de la imposibilidad de superación. El "mundo" del

trabajo infanto-juvenil está lejos de coincidir totalmente con el mundo de los

niños en "circunstancias particularmente difíciles". Al mismo tiempo, si

coincidimos en que el lugar del niño es la escuela, debemos admitir que

trabajar durante la edad escolar coloca a los niños en una circunstancia

particularmente difícil. La erradicación del trabajo infantil, resulta en este

contexto indisolublemente unida a la recuperación de una escuela de calidad

para todos. Por ultimo, resulta imposible ignorar que una escuela mejor y para

todos, resulta también altamente dependiente de la variable política de una

demanda, consistente, permanente y calificada en este sentido.

Notas:

1. Se entiende en este contexto por trabajo infantil el realizado por niños de 0 a

12 años.

2. Se utiliza deliberadamente la palabra programa para enfatizar la ausencia de

políticas en este sector.

La promoción del trabajo infantil suele asumir formas diversas. Desde el

direccionamiento de fondos gubernamentales y no gubernamentales para

incentivar estas actividades, hasta la regulación jurídica del trabajo infantil.

Alternativa ingenua esta última, que supuestamente brindaría una eficaz

protección.

3. Ninguna de las escasas investigaciones recientes sobre el tema del trabajo

infantil en la región, da cuenta en forma convincente, de la dimensión

cuantitativa de la contribución del trabajo infantil al ingreso familiar.

VI. REUNIÓN PUNTOS FOCALES, ÁREA DERECHOS DEL NIÑO

CONCLUSIONES

Las conclusiones que aquí se presentan, se basan en las discusiones que

surgieron en relación con los distintos temas tratados durante la reunión. Estas

conclusiones, no incluyen obviamente la información previa en la medida que

ésta quedó cubierta en el "documento base". Como ilustración de la riqueza de

la reunión y para mejorar la comprensión de las conclusiones, se ha incluido un

número limitado de citas. Las conclusiones se concentran principalmente en las

nuevas políticas definidas por el área Derechos del Niño.

CONSENSO

Hubo consenso sobre la necesidad de cambiar el énfasis del área, de la

perspectiva de las necesidades a la perspectiva de los derechos del niño. Este

cambio, no significa una ruptura, sino más bien constituye una cuestión de

énfasis en el enfoque y en las metodologías de trabajo, la búsqueda de nuevos

aliados y la incorporación de nuevos elementos al trabajo de UNICEF. En este

sentido, las manifestaciones que a continuación se recogen resultan altamente

representativas de las nuevas formulaciones señaladas:

Programas y políticas:

1. Promover el tránsito de programas coyunturales de poca cobertura,

a la promoción de políticas gubernamentales y políticas publicas de

gran alcance que beneficien a todos los niños. Incorporar el universo

de los programas al universo de las políticas .

"En UNICEF estamos viviendo una inercia cultural actitudinal con

relación a lo que es mortalidad y desarrollo infantil. La década de

los 80, logró el 80% de la inmunización universal, esto ha

generado objetivamente un comportamiento que unilateralmente

tiende a cuantificar y segmentar el niño. El niño, entonces, es

inmunización, es diarrea, es educación y no nos hemos planteado

en ese sentido lo que son los derechos. Creo que el establecer

esta reflexión sobre las políticas, puede plantear mucho mejor

estas metas en el sentido de interactuar las diferentes acciones o

intervenciones que promovemos en función de la Convención".

Manuel Tristán

Lo jurídico y lo cultural:

2. Promover un cambio jurídico, como parte importante del proceso

de transformación cultural y viceversa, que permita colocar el interés

superior del niño como centro de la política social.

"Un sacerdote me preguntó: "Y ahora con esta ley que sólo prevé

la privación de libertad para infracciones comprobadas de carácter

grave, qué hago con mi institución, la tengo que cerrar?" "No", le

dije, "no la tiene que cerrar, la tiene que abrir." La ley ha forzado

un cambio radical y la ley sirve para esto, si nosotros esperamos

que cambie la cultura para cambiar la ley, cuando aprobamos la

ley, ya la cultura cambió otra vez. La ley sirve para cambiar la

cultura o no sirve para nada. Nosotros no podemos esperar que

estén dadas todas las condiciones para reformar una ley. La ley

tiene que ser un instrumento provocador para el cambio de la

cultura.

Emilio García Méndez

"Entonces ese cambio de actitud en Brasil es una transformación,

es un cambio de naturaleza política, pero también es un cambio

cultural, un cambio de naturaleza ética. No exagero al hacer la

afirmación de que está naciendo una nueva ética en relación a los

Derechos del Niño".

Antonio Carlos Gomes da Costa

3. El instrumento jurídico no es el único pero si el principal camino

para sentar las bases del reordenamiento institucional.

"Hay oficinas donde nadie sabe poner una inyección y se han

hecho las campañas más exitosas de vacunación, entonces yo no

veo porque nosotros tengamos que convertirnos en técnicos

jurídicos para entrar en los procesos de reforma legislativa".

Emilio García Méndez

"Los derechos del niño son demasiado importantes para ser

dejados sólo en las manos de los abogados."

Felicio Pontes Jr.*

4. La adecuación de las leyes nacionales al espíritu de la Convención,

es un proceso que debe convocar la participación de varias disciplinas,

primero para que esto tenga mayor fuerza y segundo para generar

una amplia demanda en el cumplimiento de los derechos.

"Me gustaría contarles que no soy el mismo quien se presentó a

ustedes ayer, yo me presenté como oficial de proyectos y ahora

salgo de esta reunión como oficial de procesos."

Felicio Pontes

La Descentralización y la Municipalización

5. La descentralización y municipalización con participación

comunitaria deben ser estrategias para la aplicación de la Convención

de los Derechos del Niño.

"Los cambios de gestión pasan por la descentralización de las

políticas públicas. En Brasil hoy es más importante trabajar con

los municipios que trabajar con los ministros. La nueva legislación

ha traído en su contenido una nueva división del trabajo social

entre la Unión Federal, los estados miembros de la Federación y

los municipios, y es muy importante utilizar inteligentemente esta

nueva división del trabajo para hacer la implementación de

manera más libre, más creativa de los derechos del niño".

Antonio Carlos Gomes da Costa

6. Es necesario lograr una descentralización cuantitativa y cualitativa

para no pasar del clientelismo central al municipal, sin participación

comunitaria.

"Hay un componente que se establece ahora en el Brasil y yo creo

que es el detalle central del proceso de la implementación, que es

la participación de la sociedad en las políticas gubernamentales

para la infancia, es decir la participación para la formulación de la

política pública elaborada entre sociedad y estado,

conjuntamente."

Felicio Pontes Jr.

Infancia en situación de riesgo:

7. Promover que el ataque frontal a la situación de riesgo de los niños

se haga a través de las políticas sociales básicas.

"El desafío consiste en identificar y trabajar el vínculo entre la

emergencia del problema de la niñez en riesgo y las fallas y

omisiones de las políticas sociales básicas.

Emilio García Méndez

8. Las políticas sociales básicas deben recuperar el papel de actores

fundamentales como la familia y la escuela.

"Porque no se pregunta cuando los niños están en la calle:

"Donde es que no están?", y uno de los lugares donde estos niños

no están, es la escuela."

Emilio García Méndez

Las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales

9. Apoyo a procesos que fortalezcan el papel de los ONGs para dar

apoyo al fortalecimiento de la demanda por más y mejores servicios,

en lugar de consumir todos los esfuerzos en una perspectiva

alternativista. El cambio de función de los ONGs, implica que estos

asumirían también su rol de fiscal de las políticas gubernamentales,

constituyéndose en el motor de los cambios hacia políticas públicas.

"Yo acostumbro a decir que implementar el nuevo orden jurídico

con el viejo aparato institucional, es como hacer la tentativa de

tocar un CD en una vieja vitrola con 78 rotaciones".

"Los grupos de Protección de los Derechos Humanos en América

Latina; no tenían dentro de su agenda el tema de la defensa de

los derechos del niño. Lo que debemos hacer es invitar a estos

grupos a participar en el proceso,- creo que para nosotros

también existe la necesidad de transformar nuestra visión estricta

de las necesidades del niño, para la visión de los derechos."

Antonio Carlos Gomes da Costa

La demanda

10. Promover una amplia participación y formación de la sociedad

civil, de tal manera que se califique la demanda de servicios y el

cumplimiento de los derechos de la niñez. El papel del área de los

Derechos del Niño, será básico en la organización de la demanda de

servicios de educación y de salud. En esa creación de demanda se

deberá insistir sobre el hecho de que, cuando se habla de la calidad de

la educación, se trata de asegurar el ingreso, retención y éxito de

todos los niños y no de un concepto abstracto de excelencia

académica. Trabajando por el lado de la demanda se podrán crear las

condiciones para expandir las políticas sociales básicas.

"En la implementación de la promoción y la defensa de los

derechos de los niños en situación de riesgo, los interlocutores del

área del niño, no deben ser solamente los órganos de bienestar

infantil, sino también los órganos de las políticas sociales básicas

como salud y educación. Pero como actúan estas áreas desde la

perspectiva de los derechos del niño? Pienso que ahí está un

punto clave del trabajo, que es la actuación del Área de los

Derechos del Niño, en la prestación de los servicios de salud y

educación , donde hay un campo muy fuerte de trabajo. No

solamente junto a los ONGs que actúan en favor de los niños en

situación de riesgo, pero también en relación al conjunto de la

sociedad civil organizada para tener una presión sobre el estado,

en el sentido de que el estado no se desvíe de sus deberes y

obligaciones en relación a las políticas básicas."

"La educación es asunto de toda la sociedad. No es un asunto

corporativo, ni es un problema sectorial. Hay que superar la

perspectiva del corporativismo y del sectorialismo. Nosotros

hemos empezado a trabajar la cuestión de la educación haciendo

coloquios con los sindicalistas. Después de esos coloquios, casi

siempre son trazados planes de acción del mundo sindical en la

lucha por mejor educación y por educación para todos".

"Hemos hecho la misma cosa con los empresarios desde el ángulo

de la competitividad y de la calidad de la productividad".

"Si quisiéramos más y mejor oferta de servicios para los niños,

deberíamos tener más y mejor demanda de oferta de servicios

para los niños".

Antonio Carlos Gomes da Costa

Trabajo infantil

11. El trabajo infantil no es una consecuencia de la pobreza, sino una

de sus razones. Un niño trabajador es un niño privado de sus derechos

básicos. Para llegar a las metas definidas (erradicación del trabajo

infantil, protección al trabajador adolescente), se requiere un nuevo

debate para una nueva escuela, que no puede ser restringido sólo a

los actores que tradicionalmente han participado en el mismo.

Diversos tipos de especialistas en el área de educación. Por el

contrario, sindicatos y empresarios como columna avanzada de la

sociedad civil, deberán ser movilizados para llegar a un enfoque que

ponga énfasis en a la demanda por una escuela mejor.

Violencia

12. Hay que distinguir entre dos tipos de violencia. Violencia socioinstitucional

y violencia intrafamiliar. Partiendo del hecho de que en la

región existen dos tipos de infancia: niños, niñas y adolescentes por

un lado, y "menores"1 por el otro, es posible suponer que a pesar que

ambos tipos de violencia existen para las dos categorías, son los

"menores" los que sufren con mayor fuerza la violencia socio

institucional. Se dará prioridad a quebrar la indiferencia y el ciclo de

impunidad, para romper la diferenciación existente entre niños y

menores, a través de: 1) apoyo a la definición de políticas de infancia

que impliquen cambios en la legislación y en los sistemas de atención,

2) formular estrategias de comunicación social en términos de

sensibilización e información y 3) acciones puntuales de apoyo a

sistemas de registro y vigilancia de la violencia, capacitación de

operadores, etc.

"Las noticias de violencia, de masacre, de exterminio de los niños

de la calle en Brasil, no son una novedad en la vida brasileña. Lo

que cambió no es la violencia contra los niños, lo que cambió es la

actitud de la sociedad, del gobierno y principalmente de las

organizaciones no gubernamentales. Lo que cambió fue la actitud

de los protagonistas sociales en relación a la violencia contra los

niños, lo nuevo no es la violencia en Brasil, lo nuevo son las

gestiones nuevas ante la violencia, que ha hecho que las noticias

de violencia contra los niños salgan de la página policial de

pequeños periódicos sensacionalistas, para entrar en la página de

política nacional e internacional, en la página editorial provocando

una actitud también nueva por parte del gobierno y la sociedad".

Antonio Carlos Gomes da Costa

Jóvenes en conflicto con la ley

13. La institucionalizaciónl de niños no autores, o autores no

comprobados de una infracción penal es una realidad en la región,

realidad que por lo demás encuentra paradójicamente fundamento en

la doctrina de la "situación irregular" 3. Dentro de este marco, UNICEF

debe dirigir sus actividades hacia: 1) la ruptura de toda percepción

que establezca vínculos automáticos entre pobreza y criminalidad, 2)

la sustitución del binomio impunidad-arbitrariedad por el binomio

severidad con justicia y 3) la definición de un instrumento jurídico

para distinguir entre violaciones a la ley penal y comportamientos

socialmente indeseables. Lo anterior, requiere el fortalecimiento de

los sistemas de justicia juvenil y de reformas legislativas profundas.

"No hay como hablar de pedagogía, o de trabajo social, si no

tenemos el estado democrático de derecho funcionando en favor

de estos niños. Lo contrario sería hipócrita".

"Creo que la cuestión del niño infractor está en el problema ético,

que está en el corazón de la dimensión cultural, o sea en la

estructura de valores de la sociedad. Yo afirmo que solamente

una sociedad que es capaz de respetar a los "peores", solamente

una sociedad que es capaz de tener respecto por la dignidad, la

integridad física, psicológica y moral de los niños y de los

adolescentes infractores y de los presos comunes, solamente la

sociedad que es capaz de respetar a los "peores", será capaz de

respetar a todos los ciudadanos".

Antonio Carlos Gomes la Costa

La familia:

14. Durante la redacción del artículo 227 de la Constitución brasileña

se logró la introducción de una disposición que establece el derecho

que tienen los niños a la convivencia familiar y comunitaria, lo cual

significa plasmar bajo la forma de un derecho, la prohibición de

institucionalizar o de quitar la patria-potestad, únicamente por

motivos relativos a carencias materiales. Este precepto fue

incorporado al "Estatuto del Niño y el Adolescentes de 1990, y

posteriormente a la ley brasilera, otras legislaciones han incorporado

este principio, ej. los nuevos códigos de Perú, Bolivia y Ecuador. Esto

permite también, la lucha contra todos los desvíos de la adopción (a

través de sistemas complacientes, partidarios de la desvinculación del

niño de su familia por motivos de pobreza) y el trafico de niños. Con

base en estas experiencias, se puede generalizar en la región que la

lucha contra la criminalización de la pobreza se refleja en por lo

menos dos puntos: l) la prohibición de la institucionalización cuando

el niño no ha sido el autor de una infracción y 2) la prohibición que las

meras carencias materiales sean razón suficiente para la pérdida de la

patria-potestad.

15. Los cambios que la familia ha sufrido, erróneamente se han

calificado de deterioro o desintegración. Por lo tanto, se propone

rescatar el concepto de "redes de relaciones que han asumido las

funciones de la familias. Entonces no debe hablarse de familias

desintegradas, de migrantes, transculturales, sino de nuevas formas

de enlace.

16. Dentro de los debates nacionales y las reformas institucionales, no

debe permitirse la sectorialización de la familia, la creación de una

institución que se ocupe sólo de la familia, se debe ubicar a la familia

en todos los demás sectores.

Indicadores:

17. El tema de los derechos del niño no puede ser abordado

sectorialmente. La actuación en el área debe regirse por la definición

y fortalecimiento de las políticas sociales básicas. Por eso, los

indicadores estratégicas del área Derechos del Niño, se encuentran en

las áreas de salud y educación.

"Yo creo que los principales indicadores de nuestra área, están en

el área de la educación, en el área de la salud. Por supuesto, hay

algunos indicadores que son específicos, como los indicadores de

la violencia contra los niños que hacen parte de nuestra área.

Pero para tener la certeza de la corrección de nuestra

formulación, de nuestra política interna, tenemos que buscar en

otras áreas. Por eso, creo que es hora que esta comprensión, sea

también una comprensión de los oficiales de los áreas de

educación y de salud".

Felicio Pontes Jr.

El rol de UNICEF:

18. Asumir un nuevo marco conceptual implica pensar de nuevo el

estilo de trabajo de UNICEF. Distintos países donantes han subrayado

la timidez de UNICEF en la Defensa de los Derechos Humanos y de los

Derechos del Niño. El trabajo coordinado permitirá mayores logros.

Quienes están afectados por los problemas deben ser actores de los

procesos, para fortalecer incluso la idea del niño como sujeto de

derechos. Este estilo no debería ser difícil de asumir 9i reconocemos a

la niñez como eje central de desarrollo.

"Hacíamos advocacy, advocacy es uno de nuestros mandatos,

pero yo diría que estaba desfigurado. Hacíamos advocacy con el

ministro, con la persona que teníamos como contraparte o con las

instituciones. Diría que era más un advocacy de confesionario,

donde nosotros éramos algo así como los sacerdotes y los otros

los pecadores". Nelson Ortiz

"Cada vez tengo mayor certeza de que estamos hablando un

lenguaje común, la misma discusión que se desarrolla acá, se

desarrolla en cada uno de los países aquí presentes y es la misma

discusión que sucede en Brasil. No hay ninguna formula mágica

para resolver estos problemas. Yo creo, que esta es una

oportunidad muy rica para que la Oficina Regional pueda apoyar

los procesos de integración de la Región. El argumento del Niño,

es un argumento fuerte para iniciar este proceso. Creo entonces

que estamos construyendo las bases de una nueva América Latina

y el Caribe. Sí nosotros pudiéramos imaginarnos una casa;

nosotros estamos todavía en los cimientos. Pocos ladrillos han

sido colocados y esta casa representa para mi las políticas

públicas eficaces y el respeto de los Derechos Humanos."

Felicio Pontes Jr.

Movilización de recursos

19. Las siguientes fueron las propuestas con relación a aspectos

financieros de la gestión del área los derechos del niño:

19.1. Tener claras las dimensiones futuras con relación a la

consecución de recursos.

19.2. Construir relaciones fluidas con los donantes que permitan

un proceso de educación hacia el nuevo enfoque de los derechos

del niño.

19.3. Cada Oficina debe poseer estrategias específicas en relación

a la captación de fondos.

19.4. Movilizar recursos que no solamente fortalezcan nuestros

fondos sino las políticas y programas asumidos por otras

instancias que. trabajan en favor de los derechos del Niño.

Notas

1. El término "menor", no posee en la cultura anglosajona las mismas

connotaciones que en la cultura Latino Americana. En América Latina, de

hecho, el término menor ha adquirido un profundo contenido peyorativo y

estigmatizante. Cuando se habla de niños, niñas y adolescentes, se habla en

general de aquella porción de la infancia con sus necesidades básicas

satisfechas. Los menores, en general, son aquellos que de una u otra forma

tienen sus necesidades básicas total o parcialmente insatisfechas.

2. En realidad, el término "institucionalización" constituye un eufemismo para

designar la privación de la libertad. En efecto, el inciso B del punto 11, del

párrafo 2 de las Reglas de las Naciones Unidas para la Protección de los

Jóvenes Privados de Libertad, establece que "por privación de libertad se

entiende toda forma de detención o encarcelamiento, así como el internamiento

en un establecimiento público o privado del que no se permita salir al menor

por su propia voluntad, por orden de cualquier autoridad judicial, administrativa

u otra autoridad pública".

3. Con el término doctrina de la "situación irregular", se designan aquellas

legislaciones adoptadas en América Latina a comienzos de este siglo, diseñadas

como instrumentos para el control social de la pobreza. Estas legislaciones, se

encuentran hoy en franco antagonismo con la Convención Internacional de los

Derechos del Niño.

* Felicio Pontes Jr. es abogado