UNICEF
INFORME FINAL
REUNIÓN DE PUNTOS FOCALES ÁREA
DERECHOS DEL NIÑO
I . INTRODUCCIÓN
Al momento de
realizarse la reunión regional de puntos focales del área
"Derechos del
Niño" en diciembre de 1993, casi todos los países de la región,
con excepción de
Haití y Antigua y Barbuda, habían ratificado la Convención
Internacional de los
Derechos del Niño. Esto significa, que la región se
encuentra hoy
enfrentando desafíos que podrían denominarse de "postratificación".
Desafíos que se
caracterizan, tanto por utilizar la Convención
Internacional en
toda su potencialidad como instrumento de formulación de
políticas para la
infancia, cuanto en su más estricto significado de norma
jurídica. Esta
situación tiene profundas implicaciones en la programación de un
área que
tradicionalmente ha sido denominada de Menores en Circunstancias
Especialmente
Difíciles y que hoy se conviene en llamar área de los Derechos
del Niño.
Un dato fundamental
para la planificación estratégica del área Derechos del
Niño, reside en la consideración
de las transformaciones económicas ocurridas
durante la década
del 80, como respuesta a la crisis fiscal del estado que
comienza a gestarse
a fines de las década del 60. Los nuevos y abundantes
estudios sobre la
pobreza, muestran que las políticas de ajuste contribuyeron
en forma decisiva a
un deterioro inédito en la condición material de los sectores
más vulnerables de
la sociedad, particularmente niños y adolescentes. Estos
estudios, han jugado
un papel importante para clarificar y detallar los efectos
del ajuste social,
sin embargo, al mismo tiempo conviene preguntarse, si estos
estudios no han
tenido también como consecuencia no deseada, oscurecer
aspectos
significativos de las variables políticas del ajuste. Tal como
acertadamente se ha
señalado (Bustelo, 1993), en los últimos años los
científicos sociales
y los economistas han dedicado la mayor parte de sus
esfuerzos al estudio
de la fenomenología de la pobreza, abandonando el
estudio de la
concentración de la riqueza. Esta perspectiva ha impedido percibir
buena parte de las
causas y consecuencias políticas de la coyuntura en
cuestión.
En su último
informe, el Banco Mundial presenta una lista de países en función
de la distribución
injusta del ingreso (World Bank, 1993). En esta lista aparece
Honduras en primer
lugar y Brasil en segundo, es decir, que imperan en buena
parte de los países
de América Latina, niveles de desigualdad social muy
superiores incluso
al de muchos países africanos. En relación a este fenómeno,
podría hipotizarse
que el tema de la desigualdad en América Latina y el Caribe,
es a la pobreza, lo
que el tema de la impunidad es a la violencia.
El proceso de
concentración y aumento de la pobreza en la región, se refleja en
una disminución
abrupta de la cobertura de las políticas sociales básicas. En
promedio de 1985,
para toda la región, los presupuestos de salud cayeron un
70% respecto de su
nivel de 1980, educación por su parte cayó 79% (Bustelo
1993, pg. 5). Esta
disminución profunda de la cobertura de las políticas sociales
básicas, ha
pretendido sustituirse con una expansión, más ideológica que real,
de las políticas
asistenciales. Esta situación explica, dicho sea de paso, el
carácter
fragmentario y clientelista que han asumido las políticas
compensatorias, es
decir, que la asistencia se ha venido configurando más
como dádiva y como
favor político que como servicio a ser prestado a una
determinada
categoría de habitantes.
Otro fenómeno en
aumento - en algunos países de la región que
necesariamente debe
condicionar las actividades del área de los Derechos del
Niño, es el tema de
las violencias contra la infancia. En este sentido, es
necesario trazar
estrategias diferenciadas que permitan cubrir y enfrentar, tanto
las manifestaciones
aisladas del maltrato, cuanto las manifestaciones más
agudas de lo que
podría caracterizarse como violencia socio-institucional.
De hecho, existen en
América Latina dos tipos de infancia. Aquella con sus
necesidades básicas
satisfechas, socialmente percibidos como niños y
adolescentes, y
aquella con sus necesidades básicas total o parcialmente
insatisfechas, los
"otros", los excluidos, los menores1.
El desafío central
del área "Derechos del Niño", consiste en vincular los
problemas que
afectan a los "menores", con las deficiencias y omisiones de las
políticas sociales
básicas. Es preciso recuperar lo obvio. En otras palabras, es
preciso recuperar la
centralidad y importancia de la escuela y la familia,
trabajando no sólo
desde el punto de vista de la oferta de servicios, sino
también desde del
punto de vista de la demanda social.
El carácter
"perdido" para la infancia de la década de los 80, en la región, no
se
explica sólo por
variables de tipo económico. Más grave y escandaloso que la
disminución abrupta
de los presupuestos y coberturas de las políticas sociales
básicas, es que ello
haya ocurrido en la más profunda indiferencia social.
La Convención
Internacional, transforma indudablemente necesidades en
derechos, hacerlos
exigibles debería constituir la preocupación central de los
esfuerzos
gubernamentales y no gubernamentales en esta nueva década.
Bibliografía Citada
Bustelo, Eduardo (1993): "Ajuste
y Equidad en América Latina", Multigrafiado
World Bank (1993): Poverty and Income Distribution in Latin America: The
Story of the 80s. Technical Department Latin America
and the Caribbean
Region. Washington,
D.C.
II. DE LOS MENORES
EN CIRCUNSTANCIAS ESPECIALMENTE
DIFÍCILES A LOS
DERECHOS DEL NIÑO
Dra. Marta Maurás
En la reunión del
Comité de la Convención de los Derechos del Niño, realizada
en Ecuador en 1992,
uno de los temas principales de discusión giró en torno a
de qué manera la
Convención de los Derechos del Niño, ya convertida en
instrumento
internacional y en pleno curso de implementación, se vinculaba con
la Cumbre Mundial de
la Infancia y los Planes Nacionales de Acción. El análisis
de los Planes
Nacionales de Acción para la infancia, desde la perspectiva de la
Convención de los
Derechos del Niño constituía para todos, incluidos los
miembros del Comité,
una absoluta novedad. Hasta la aprobación de la
Convención
Internacional, predominaba la tendencia, también dentro de
UNICEF, de tratar el
tema de los derechos del niño como un tema marginal
respecto de lo que
se consideraba una actividad central, es decir, la formulación
y ejecución de
programas relativos al bienestar infantil, y no como el marco
conceptual y
jurídico que permitiera ubicar todos los otros sectores, incluyendo
los niños en
circunstancias especialmente difíciles.
Nos encontramos hoy,
en un momento fundamental de cambio impulsado por
la Convención
Internacional, que se materializa en está área específica en el
tránsito de la
consideración de los niños en situación de riesgo; de Menores en
Circunstancias
Especialmente Difíciles a los Derechos del Niño. Resulta
fundamental
reconocer, que la extraordinaria labor realizada por el programa
MCED a nivel
regional, categorizando y cuantificando la niñez en situación de
riesgo permitió,
tanto la desmitificación de uno de los temas más candentes
(los niños de la
calle, resultan de una dimensión cuantitativa muy inferior a la
presumida durante
mucho tiempo), cuanto colocó las bases para la realización
del salto
cualitativo que estamos desarrollando.
Otra contribución
importante del programa, consistió en la búsqueda de
fórmulas de solución
a los problemas que fueron emergiendo por el tipo de
desarrollo económico
y social de la región. Ello, llevó a aumentar el nivel de
conciencia sobre el
problema de los niños en circunstancias especialmente
difíciles y la
búsqueda de soluciones imaginativas. Sin embargo, no cabe duda
que durante todos
estos años las propuestas se han mantenido siempre dentro
del marco de la
doctrina de "situación irregular", que hoy debe cambiar
radicalmente a
partir de la vigencia de la Convención Internacional de los
Derechos del Niño.
Una ulterior
contribución de importancia del área, Menores en Circunstancias
Especialmente
Difíciles, en estos años, es el haber abrazado con entusiasmo la
Convención de los
Derechos del Niño, tanto en esta región como en la sede.
Este fue un gran
paso dado por nuestro Director Ejecutivo, el señor James
Grant, cuando
comprometió a UNICEF con la Convención Internacional, a pesar
del carácter
controvertido del tema y donde algunos argumentaron, que
involucrarse en la
Convención Internacional, podría distraer la atención del
problema de las
necesidades básicas de los niños más pobres. Es decir, distraer
la atención de
nuestra tarea fundamental, la de utilizar nuestra energía, nuestra
imaginación, y
nuestros recursos en los programas que ya teníamos formulados
para cumplir las
metas del año 2000.
También resulta
importante rescatar el hecho, de que el área ha ido
respondiendo a las
grandes transformaciones en la región en materia de
políticas de
programas y de recursos. Es decir, respondiendo al hecho de que
definitivamente el
ajuste económico, sobretodo en la crisis de los 80, en
América Latina y el
Caribe, produjo más pobreza y más desigualdad. Dentro de
un desarrollo que
objetivamente, ha producido una mayor concentración de la
riqueza y la
pobreza, no es de sorprenderse que una de las manifestaciones
más agudas de
malestar social, se exprese en el problema de los niños de la
calle, el problema
del tráfico y la venta de niños y el problema de la explotación
del trabajo
infantil. El área de MCED, ha representado simplemente la punta del
iceberg de un
problema mucho mayor. Aunque ha sido absolutamente esencial
ocuparse de esta
punta del iceberg, puesto que son niños y puesto que en
algunos casos se
trata de volúmenes significativos, atender a los MCED sin
tomar conciencia de
lo que hay que hacer en términos de reformas políticas
institucionales,
podría transformarse en una dilapidación de preciosos
esfuerzos.
Sin perder
conciencia sobre lo que hay que hacer en términos de la causalidad
básica, la
Convención Internacional nos ha dado un instrumento muy poderoso
para trabajar su
relación con la problemática del desarrollo y no quedarnos
única y
exclusivamente en sus aspectos formales y jurídicos. La Convención
Internacional,
implica un cambio de era, que nos obliga a repensar
doctrinariamente,
ideológicamente y en consecuencia, políticamente y
programáticamente,
al niño y a las políticas para la infancia. Pero este no es un
tema que debería
ocupar solamente el área de los "Derechos del Niño". En
realidad, obliga a
UNICEF en su conjunto a entrar en el área de los Derechos
Humanos. Esto es
importante, no sólo porque tiene implicaciones en el campo
de niños en
circunstancias especialmente difíciles, sino porque tiene
implicaciones para
un campo donde esta incursionado ulteriormente con
intensidad Naciones
Unidas. el campo de la promoción y la preservación de la
paz y la democracia.
Es decir, que nos
otorga instrumentos aún más válidos y poderosos dentro de
UNICEF, para
formular políticas de desarrollo integral. UNICEF ha ido
evolucionando como
una agencia de desarrollo social, que mantiene una
vocación humanitaria
que viene desde su origen y que en situaciones de
desastre, cualquiera
que éste sea, la convierte rápidamente en una agencia
humanitaria, como
por ejemplo en Haití en este momento.
El incursionar en el
área de los derechos humanos, nos permite una síntesis
feliz entre agencia
de desarrollo y agencia humanitaria. Este trabajo resulta hoy
aún más fácil,
porque tenemos un marco jurídico específico para hacerlo. Sin
embargo, dentro del
UNICEF, todavía no se han asumido totalmente las
implicaciones que
tiene incursionar en el área de los derechos humanos. Esto
es una contribución
que nosotros podemos hacer en la región, porque estamos
muy avanzados en esa
materia. El hecho de que se tome, casi exclusivamente,
como un indicador de
progreso que se ratifique o no la Convención de los
Derechos del Niño,
es sintomático de que dentro del UNICEF, todavía este tema
se ha enfocado desde
un punto de vista más formal que sustancial. En este
momento, en América
Latina, ya superamos eso. Podríamos lavarnos las manos
en términos de lo
que la sede nos propone como metas intermedias, porque
todos los países de
la región excepto Haití y Antigua y Barbuda, han ratificado
la Convención
Internacional. Sin embargo, evidentemente esa no es la
perspectiva correcta
a asumir.
En esta región, se
han hecho avances no sólo en materia de ratificación sino
además en la
legislación propiamente dicha y estamos empezando a utilizar la
Convención,
influyendo en la formulación de políticas publicas y la formulación
de programas,
incluso en relación con los PNAs.
Lo que se requiere,
es que haya un trasfondo, un contexto de política pública,
que permita que el
Programa Nacional de Acción para la infancia, sea
sustentable y se
mantenga a lo largo de los cambios políticos que van
ocurriendo en los
países.
Hemos aprendido una
lección muy importante. Cuando se formula el PNA para
la infancia,
realmente tiene que responder a políticas que son suprapartidarias -
supragobierno, es
decir políticas públicas, políticas de estado que vayan más
allá de la
contingencia política en cada país. Por supuesto, marcando este otro
camino que estamos
haciendo en UNICEF, entre apoyar la formulación de
políticas y apoyar
la ejecución de programas, ha sido un gran cambio en los
últimos 15 años. A
mediados de los 80, se comienza a hablar de llevar a escala
masiva los programas
a nivel nacional. Nuestros recursos son escasos y
tenemos que
utilizarlos muy estratégicamente, tenemos que influir más en las
políticas públicas
que a su vez definan los programas que pueden ser
financiados por
otros.
Movilización de
recursos implica, no solamente conseguir recursos para UNICEF,
sino también
movilizar recursos con el fin de financiar políticas y programas
para la infancia,
que no necesariamente se vinculan a UNICEF. En relación con
el área Derechos del
Niño específicamente, hay que evitar tratar el problema
del niño en
circunstancias difíciles como el señuelo, aunque resulte fácil
recaudar dinero con
la imagen de un niño en la calle pidiendo limosna o
trabajando o viviendo
debajo de unos cartones, como es fácil también recaudar
el dinero mostrando
un niño desnutrido con su gran barriga. Esa es una
tentación que
tenemos que empezar a examinar, porque nuestra necesidad de
obtener
financiamiento para programas puede hacer caer en la trampa de estar
dando un mensaje
contradictorio con el mensaje de política y de programa que
queremos trasmitir y
que queremos perseguir.
Nuestros fondos, en
términos de apoyo a los programas, tienen que ser
realmente utilizados
en programas o proyectos, que sirvan estratégicamente
para la formación de
políticas públicas, que permitan cubrir la totalidad de los
niños. Ese tema, es
un tema que no sólo compete al área Derechos de los
Niños, es un tema
que nos ocupa a todos.
Por eso es tan
importante el tema de la inter-relación entre las áreas sectoriales
y el hecho de que
finalmente a lo que llegamos es a dos focos centrales: el de
la familia y el de
la escuela. La educación ya está empezando a adquirir mayor
importancia en la
agenda política y social de los países de la región, el tema de
la familia todavía
lo miramos con mucha timidez, incluso en la sede, no hay
claridad doctrinaria
sobre el tema de la familia.
El tema de los
medios de comunicación y cómo hacer para incorporarlos, es
otro punto clave. Es
muy importante que los medios de comunicación se
conviertan en
nuestros aliados, que estén bien informados y cuenten con
información
fidedigna, y que puedan acudir al UNICEF o a otros órganos como
puntos de referencia
serios para analizar casos como p.ej., los diversos tipos de
violencia contra la
infancia.
Quisiera terminar
expresando, que la transformación de las necesidades de la
infancia en derechos
de la infancia, generada por la Convención, nos indica el
camino y los
desafíos a enfrentar en el futuro.
III. DOCUMENTO BASE
1. Programas y
Políticas para la Infancia
Para un desempeño
más eficaz del trabajo en el área "Derechos del Niño", es
necesario entender
la doble dimensión de UNICEF: a) como Fondo de las
Naciones Unidas para
la Infancia, y b) como la única agencia especializada de
las N.U. para temas
de la infancia. Esta doble dimensión tiene (y debe tener)
profundas
implicaciones. Como Fondo, UNICEF apoya o ejecuta,
excepcionalmente,
programas; como agencia especializada, UNICEF propone y
apoya el diseño de
políticas para la infancia. No ha sido infrecuente el apoyo a
programas que
representan políticas contradictorias, lo que de hecho ha
significado una
verdadera ausencia de políticas. En este sentido, resulta urgente
establecer las
líneas centrales que permitan el desarrollo de políticas definidas,
en cada uno de los
temas prioritarios del área "Derechos del Niño". Sólo así
será posible
asegurar la coherencia entre programas y políticas, lo que
permitirá un
aprovechamiento más eficaz de los (escasos) recursos humanos y
financieros a
disposición de UNICEF.
También en este
punto, la Convención Internacional (CI) indica la necesidad de
emprender
transformaciones de importancia. (No es posible continuar
trabajando sin
considerar como variable fundamental la dimensión cuantitativa,
tanto de los
problemas a enfrentar, cuanto de los recursos disponibles). La CI
permite en forma
clara, percibir las necesidades de la infancia en término de
derechos. La
perspectiva de los programas, da respuesta generalmente a un
número reducido de
niños, la perspectiva de los derechos, debe dar respuesta a
los problemas que
afectan al conjunto de la infancia. En consecuencia, el
desafío consiste en
asumir coherentemente la dimensión de las políticas, sin
abandonar el
universo de los programas. En este punto, resulta conveniente
introducir una
visión rápida y esquemática del conjunto de las políticas para la
infancia, destinada
a poner en evidencia la profunda interrelación (no siempre
clara) entre sus
distintos niveles.
2. Las Políticas
para la Infancia
En el campo de las
políticas para la infancia es posible, (y necesario), distinguir
cuatro niveles
claramente diferenciables. Un análisis profundo de estas políticas
exige un doble
enfoque. En primer lugar, de carácter descriptivo (visión
estática) y en
segundo lugar de carácter crítico analítico (visión dinámica) 1.
En ambas visiones se
da cuenta en este documento de tendencias generales
para toda la región,
que obviamente se concretan con mayor o menor
intensidad en los
diversos contextos nacionales.
2 .1. VISIÓN
ESTÁTICA
2.1.1. Políticas
sociales básicas
Se caracterizan por
su perspectiva universal. Es decir, por constituir un deber
del estado y derecho
de todos los habitantes. Estas políticas poseen, con mayor
o menor nivel de
detalle, rango constitucional en casi todos los países de la
región. Se refieren
casi exclusivamente a los servicios básicos de educación y
salud.
2.1.2. Políticas
asistenciales
Se caracterizan, en
primer lugar, por su dimensión cuantitativamente mucho
más reducida si
comparadas con las políticas sociales básicas. Estas políticas
constituyen también
deber del estado aunque derecho sólo de aquellos que de
ellas necesiten (ej.
programas emergenciales de combate a la pobreza,
servicios especiales
para portadores de deficiencias, etc.). Estas políticas no
poseen siempre rango
constitucional, excepto en las modernas constituciones
de fuerte corte
social.
2.1.3. Políticas de
protección especial
Su dimensión
cuantitativa es aún más reducida que las de las políticas
asistenciales. Ellas
se dirigen a enfrentar situaciones emergenciales de niños y
adolescentes en
condiciones de riesgo, debido a problemas tales como
abandono, abuso
sexual, maltrato, trabajo precoz o en condiciones de
explotación,
conflictos armados, etc.
2.1.4. Políticas de
garantías
Se refieren
especialmente a niños y adolescentes en conflicto con la ley. Estas
políticas, poseen
invariablemente cobertura jurídica constitucional.
2.2. VISIÓN DINÁMICA
2.2.1. Políticas
sociales básicas
La universalización
efectiva de estas políticas, alcanza su punto más alto en el
periodo de los
populismos distribucionistas de la década del 50. Durante dicho
periodo, salud y
educación para todos, se presenta casi exclusivamente desde
la perspectiva de
una oferta de servicio estatal desde "lo alto" con escasa o
nula incidencia de
la variable demanda. Con todas sus limitaciones y
restricciones, estas
políticas consiguen configurar, en algunos países de la
región, un cuasi
Estado de Bienestar.
A fines de la década
de los 60, y como consecuencia del proceso gradual de
crisis fiscal del
estado, sus efectos negativos se hacen sentir a través de una
creciente retracción
en la oferta de servicios. Por otra parte, la falta casi
absoluta de una
demanda organizada, acelera el proceso anteriormente
descrito.
Los procesos
autoritarios de la década del 70, agravan ulteriormente la
situación. Como
consecuencia, aumenta el número de los "menores": (aquellos
con sus necesidades
básicas total o parcialmente insatisfechas) y disminuye el
número de niños y
adolescentes (aquellos con sus necesidades básicas
satisfechas).
Lentamente, se organizan frentes de resistencia específica a la
disminución de la
cobertura de las políticas sociales básicas. Sin embargo, la
resistencia
específica constituye todavía un subproducto de la lucha política
anti-autoritaria. La
oposición al gobierno se transforma automáticamente en
oposición al estado.
La demanda se reorganiza en movimientos sociales de
nuevo tipo
(estrechamente considerados ONG's), que tienden a transformar la
alternativa al
gobierno en alternativa al estado (salud y educación alternativa,
desde y para los
sectores populares). La salud comienza a privatizarse hacia
arriba y a
desaparecer hacia abajo. La educación (la escuela), comienza a ser
víctima de asfixia
económica desde arriba y de desconfianza social desde abajo.
2.2.2. Políticas
asistenciales
Hasta la década del
30, el diseño y ejecución de estas políticas se concentra
casi exclusivamente
en manos de la iglesia (principalmente la iglesia católica).
Es recién a partir
de 1940, que estas políticas, que casi siempre no trascienden
el horizonte de los
programas, empiezan a asumir un tímido carácter
gubernamental. En
general, estos programas se caracterizan por su perspectiva
fragmentaria y por
sobre todo clientelista. La asistencia social se configura más
como dádiva
individual que como derecho de sus destinatarios.
2.2.3. Políticas de
protección especial
También en este
campo las políticas de protección especial no han trascendido
el ámbito de los
programas. Su cobertura extremamente reducida, si
comparada con la
magnitud de los problemas a enfrentar, ha sido legitimada
durante mucho tiempo
por el carácter "piloto" de los programas. La
desconfianza
gubernamental - estatal, surgida durante el período autoritario,
permaneció en
general inmodificada al momento del difícil y complejo proceso
de
redemocratización. Más aún, esta cultura antiestatal impregnó también el
accionar de
proyectos y programas de países que no sufrieron en forma directa
los efectos del
autoritarismo. Una marcada tendencia alternativista, determinó
las acciones en este
campo específico, impidiendo, no ya el éxito, sino incluso el
diseño de
estrategias de articulación con el sector gubernamental. Estrategias
que, por otra parte,
aparecían como uno de los caminos más eficaces para
resolver el problema
de la disparidad cuantitativa entre la dimensión de la
demanda y la
potencialidad de la respuesta.
Pasada la euforia
del período inmediato posterior a la caída de los gobiernos
autoritarios, muchos
programas de trabajo con niños en situación de riesgo se
enfrentaron al problema
del carácter reducido de la cobertura. Puede decirse
que este problema
fue resuelto básicamente de dos formas: 1) Ignorando el
tema de la cobertura
como una de las limitaciones centrales del trabajo
realizado, lo que se
tradujo en la permanencia indefinida del carácter "piloto"
de los proyectos.
Esta perspectiva, objetivamente coincidente con el proceso de
reducción de la
función del estado en el área social, convirtió en muchas
oportunidades a los
proyectos alternativos, en mano de obra barata de
programas pobres
para los pobres. 2) Otras ONGs, conscientes de la necesidad
de encarar el salto
cualitativo que la dimensión cuantitativa de los problemas
imponía, iniciaron
un lento, complejo y difícil proceso de articulación crítica con
el sector gubernamental.
El desafío consistía en proponer estrategias de
reproducción
ampliada de las mejores experiencias desarrolladas durante la faz
anterior.
2.2.4. Política de
garantías
A pesar de que en
casi todos los países estas políticas poseen rango
constitucional (con
leves diferencias, el precepto "ningún habitante de la
República podrá ser
detenido sino en flagrante delito o por orden escrita de
autoridad
competente" aparece en todas las constituciones latinoamericanas),
las garantías
derivadas de los principios generales del derecho (debido proceso,
igualdad ante la
ley, etc.) nunca funcionaron, ni siquiera nominalmente para los
menores de 18 años.
Más aún, las legislaciones minoristas basadas
invariablemente en
la doctrina de la situación irregular (ver Anexo 2),
consagraron
explícitamente la negación de las garantías constitucionales. De
hecho, la justicia
de menores diseña la política para la infancia en "situación
irregular"
(mayoría) en la región. Las diversas formas de criminalización de la
pobreza (institucionalización
- declaraciones de estado de abandono)
constituyen el
resultado objetivo de cuerpos jurídicos destinados a la
"protección"
de la infancia en el contexto de legislaciones supuestamente de
carácter tutelar.
POLÍTICAS PARA LA
INFANCIA
Visión Dinámica
La línea de puntos
entre PG y PPE, expresa la necesidad de no considerar
ambos niveles como
compartimientos estancos. Por el contrario, los principios
generales del
derecho y la exigibilidad de las garantías consagradas deberían
constituir un enfoque
común del tema.
Visión Estática
El mayor espacio
otorgado a las políticas asistenciales en la visión dinámica,
expresa la tendencia
a responder en forma fragmentaria, asistencialista y
clientelista; a
necesidades que deberían ser cubiertas por las políticas sociales
básicas.
3. Políticas
Públicas
Durante muchos años,
el concepto de políticas públicas ha sido considerado
como sinónimo de
políticas gubernamentales Sin embargo, el crecimiento
cualitativo y
cuantitativo de la participación de la sociedad civil organizada, en
la formulación de
las políticas para la infancia, obliga a una profunda
reactualización de
ambos conceptos.
Las políticas
gubernamentales para la infancia son de fecha relativamente
reciente en la
región. No debe olvidarse que hasta la década del 30 de este
siglo, los sistemas
de atención a la infancia se encuentran básicamente en
manos de la iglesia
(católica). La denominación sistema, indica aquí, tanto en
términos de cobertura,
cuanto en términos de formulación, una etapa
intermedia entre los
programas y las políticas. Dichos sistemas se caracterizan,
tanto por una
profunda fragmentación del enfoque del tema de la infancia,
cuanto por un
marcado asistencialismo que se traduce en una función
meramente pasiva de
sus destinatarios 2. En la medida en
que el estado
comienza a hacerse
cargo de dichos sistemas, algunas de sus características
anteriores se
transmiten al nuevo sujeto de la política (el estado),
determinando que en
buena parte su esencia resulte inalterada. El clientelismo
no es otra cosa que
la versión laica del asistencialismo anterior.
Las políticas
gubernamentales conocen su apogeo (en términos de calidad de
los servicios y en
términos de cobertura), durante el período del populismo
distribucionista de
los años 50.
A partir de la
década del 60, comienza la lenta pero inexorable crisis fiscal del
estado. Los
presupuestos de las políticas para la infancia son los primeros en
sufrir cortes
significativos. La ausencia de "lobbies" y de una demanda
organizada, explican
la impunidad con que el estado "revisa" su política social,
profundizando
ulteriormente los cortes presupuestarios.
El autoritarismo
militar de la década del 70, acentúa todas las tendencias
negativas
anteriormente señaladas. El hecho nuevo consiste en la emergencia
de un lento, vasto,
confuso y fragmentario movimiento de resistencia políticosocial.
La ausencia o
debilidad de los partidos políticos acentúan la importancia
y función de los
movimientos sociales. El área de la infancia no constituye una
excepción a esta
tendencia general. En este campo, los movimientos sociales
(laicos o vinculados
a movimientos religiosos), se agrupan en entidades
denominadas
organismos no gubernamentales (ONG's). Dos resultan las
características más
marcadas de las ONGs durante la primera etapa: a) fuerte
vínculo
político-financiero con gobiernos u organismos similares extranjeros, y
b) una fuerte
desconfianza frente a propuestas de carácter gubernamental. A
pesar de un
crecimiento de la autonomía (político-financiera), esta primera
característica se
mantiene en esencia inalterada, no sólo durante toda la etapa
autoritaria, sino
incluso con posterioridad. La segunda característica resulta
exacerbada durante
todo el período autoritario. Más aún, el antigobernismo se
transforma, la más
de las veces, en un profundo anti-estatismo. El resultado se
traduce en
propuestas fuertemente impregnadas de alternativismo. Pocos
países presentan
estas tendencias en estado tan químicamente puro, cuanto el
Brasil de fines de
los años 70. Los programas no gubernamentales se forjan
exactamente en la
contracara de las características centrales de las políticas
gubernamentales. Si
estas últimas resultan autoritarias, burocráticas,
centralizadoras y
basadas en una fuerte tendencia a la institucionalización 3, los
programas no
gubernamentales resultan basados en criterios diametralmente
opuestos:
democráticos, no burocráticos, basados fuertemente en la comunidad
y con profundo
énfasis en soluciones descentralizadoras vinculadas a la órbita
municipal. Este
proceso, que en Brasil fue denominado como de "crítica en
acto", se
tradujo en toda la región en la proliferación de proyectos piloto, sobre
todo dirigidos a la infancia
en mayor situación de riesgo ("Niños de la Calle").
UNICEF Brasil, por
ejemplo, jugó un papel fundamental en el financiamiento,
documentación y
apoyo a la constitución de redes nacionales de este tipo de
programas. Enfrentar
los problemas donde estos se manifestaban (la calle),
constituyó la
palabra de orden del momento. La respuesta a la figura
emblemática del
"niño de la calles", se concentró en la figura no menos
emblemática del
"educador de calle". El carácter auto-declaradamente piloto de
estos programas,
permitió durante mucho tiempo, que su eficacia se midiera
mucho más según la
calidad de las metodologías empleadas, que según la
cobertura efectiva
respecto de la demanda cuantitativa real y potencial. A pesar
de este último
aspecto, la enorme influencia cultural de las nuevas
metodologías puede
medirse por el hecho, que muchas políticas
gubernamentales para
la infancia en situación de riesgo, asumieron el carácter
de programas
alternativos. Paradójicamente, a la manifestación más aguda del
desmonte de las
políticas sociales básicas (educación-salud), se respondió
desde el propio
sector no gubernamental con programas que no sólo dejaban
intacto las fuentes
reales de producción de riesgo, sino que objetivamente
legitimaban la
brutal retracción del gasto público en dichas áreas.
La desconfianza
frente al gobierno y frente al estado asumió la forma de
indiferencia en
relación a la ley. La desvalorización de la potencial función
transformadora del
derecho, cuando producido y sustentado por sus usuarios y
destinatarios, se
tradujo en la contraposición -errónea- de la infancia como
sujeto social vs. la
infancia como sujeto de derechos.
La
desvalorización/desconfianza de la función del estado implicó un sentimiento
similar frente a una
de sus instituciones más importantes: la escuela (pública,
gratuita,
obligatoria).
Un ideologismo
exacerbado, incapaz de distinguir muchas veces matices y
contradicciones, es
decir, una concepción monolítica del estado, provocó el
abandono de la lucha
por el funcionamiento de sus "aparatos ideológicos" (la
escuela). Se acabó
dejando de reclamar la vigencia, de aquello que
precisamente el
estado estaba empeñado en destruir: la universalización de la
enseñanza.
Durante este
proceso, el fragor antiautoritario -que en el campo específico de la
infancia asumió las
características de un fuerte movimiento antiinstitucionalizador-
provocó
objetivamente una exaltación de supuestos valores
positivos de la
cultura de la calle. Esto se tradujo, en una subestimación de las
potencialidades y
posibilidades de la familia, como elemento central en la
eliminación o
disminución de los factores de riesgo. La oposición antiautoritaria,
provocó también
objetivamente una desvalorización de la función de la familia.
La familia de niños
y adolescentes en situación de riesgo, tendió a observarse
desde el espejo
retrovisor de muchos programas alternativos como algo
imposible de
recuperarse.
4. Las Políticas
para la Infancia en el Contexto de la Convención
Internacional
El proceso de
construcción de la CI demandó 10 años de discusiones. Sin
embargo, es posible
afirmar que sus efectos positivos se hicieron notar incluso
antes de su
aprobación. Como una de las características centrales de su valor
político, la CI es
el primer instrumento jurídico que habla un lenguaje
comprensible para
los ONGs. Como ya se dijo, las necesidades comienzan a
percibirse en
términos de derechos. Si la perspectiva de los derechos (para toda
la infancia),
implica un salto cualitativo fundamental respecto de los programas
(para algunos
grupos), el tema de la cobertura cuantitativa comienza a ocupar
el centro del
debate. Aprobada la CI, se percibe su carácter antagónico y de
contradicción
flagrante con las legislaciones "minoristas" vigentes. Algunos
países, inician el
lento y complicado proceso de adecuación sustancia de la ley
nacional al espíritu
y al texto de la CI. La nueva percepción de la infancia como
sujeto de derechos y
la introducción de mecanismos que aseguran su
exigibilidad 4, provocan
alteraciones profundas en el concepto tradicional de
políticas
gubernamentales, quebrando su asociación automática con el concepto
de políticas
públicas La sociedad civil organizada preocupada con los temas de
la infancia, asume
posiciones que decididamente pretenden influir sobre la
marcha de las
políticas gubernamentales. Del alternativismo, comienza a
transitarse en la
dirección inequívoca del alterativismo.
Las legislaciones
para la infancia más avanzadas en la región, institucionalizan
la participación
deliberativa de la sociedad. Las políticas para la infancia, sólo
serán públicas en la
medida que cuenten con la participación efectiva de la
sociedad. Cuanto
mayor, en términos de calidad y cantidad, sea esta
intervención, mayor
y más completo será el carácter público de estas políticas.
Este enfoque
posibilita percibir con claridad, la naturaleza del vínculo entre
condición material y
condición jurídica de la infancia. Más aún, permite
reconducir a las
fallas y omisiones de las políticas sociales básicas, las
manifestaciones más
agudas de situaciones de riesgo (Niños de la Calle,
maltrato, abandono,
explotación sexual, laboral, etc.). Una familia inexistente o
deficiente y una
escuela inexistente o deficiente, explican mucho mejor que
variables de tipo
hiper-individualista o hiperestructural los términos que
tradicionalmente han
ocupado el área MCED.
5. Valor y Uso de la
Convención Internacional
Pocos instrumentos
jurídicos poseen la doble virtud de la Convención
Internacional (CI):
regular y especificar con alto nivel de detalle los derechos de
la infancia, y al
mismo tiempo recoger un consenso prácticamente planetario.
Pero además, nunca
un instrumento jurídico ha demostrado la potencialidad
transformadora de la
CI. En el caso de América Latina, sus efectos concretos se
hicieron sentir, mucho
antes incluso de su aprobación en noviembre de 1989,
por la Asamblea
General de las N.U. En este sentido, no es exagerado afirmar
que la CI constituye
una verdadera divisoria de aguas. Nada volverá a ser como
antes en la región.
La CI, constituye el cuerpo jurídico más completo, que
sintetiza en forma
superadora todos los documentos internacionales y
declaraciones
anteriores en relación con la infancia, al mismo tiempo que
específica y detalla
buena parte de los principios generales contenidos en la
Declaración
Universal de los Derechos del Hombre.
Desde otro punto de
vista, la CI puede ser entendida como un instrumento de
triple significado:
a) político, b) de desarrollo y c) jurídico. El esfuerzo y los
resultados concretos
en término de ratificaciones, así como su eficaz utilización
como arma de
advocacy, realizados por UNICEF, demuestran largamente las
potencialidades de
la CI en estos dos campos específicos. Sin embargo, no
puede decirse lo
mismo del uso de la CI como instrumento jurídico, sobre todo
en la coyuntura
actual que en este sentido puede ser perfectamente definida
como de
postratificación5.
5.1. La Convención
Internacional como instrumento
jurídico
A la fecha,
prácticamente todos los países latinoamericanos y del Caribe han
ratificado la CI,
además casi todos los países también la han promulgado, es
decir, la han
transformado en ley nacional del país. A pesar de esto último, el
sector judicial
encargado de su aplicación ha recurrido con insistencia al
carácter
programático y no autoaplicable de la CI. Con razón o no, el resultado
es que no se conocen
en la región decisiones judiciales concretas basadas en el
texto de la CI. Peor
aún, la CI rige en casi todos los países en forma simultánea
con leyes
nacionales, que basadas en la doctrina de la situación irregular,
resultan
explícitamente antagónicas con el espíritu y el texto de la CI.
Con posterioridad a
la ratificación y eventual promulgación de la CI, tres han
sido los diversos
caminos seguidos por los países de la región:
1) Países donde la CI
no ha tenido prácticamente ningún tipo de efecto
concreto, o por lo
menos no ha trascendido del nivel de una repercusión política
superficial.
2) Países que han
realizado una adecuación puramente eufemística y formal a
la CI.
3) Países que han
emprendido un difícil y complicado proceso de adecuación
sustancial a la CI.
En este caso los resultados han sido dispares respecto de la
calidad técnica del
texto legislativo. Sin embargo, estos países poseen en
común el hecho que
la riqueza del propio proceso desatado por la CI, ha sido
extremamente útil
para reabrir el debate sobre el conjunto de las políticas para
la infancia.
5.2. ¿Por qué nuevas
leyes nacionales para la infancia?
Si se reconoce la
especificidad jurídica del instrumento CI, resulta más fácil
responder a la
pregunta anterior. Sin embargo, esta pregunta admite dos tipos
de respuesta de
carácter complementario. En primer lugar, debe entenderse
claramente que la CI
como instrumento jurídico no constituye un fin en sí
mismo. Esto
significa, que plantearse alguna de las tres dimensiones de la CI
como alternativo a
las otras, constituye un error grave y una falsa
contraposición. La
CI constituye un instrumento jurídico, al servicio de
una política de
desarrollo de las necesidades de la infancia. Las cuales,
desde esta
perspectiva comienzan a percibirse como derechos. Esta última
afirmación, abre el
debate sobre uno de los temas más centrales que deberán
ser enfrentados: la
exigibilidad de los derechos. En otras palabras, el desafío
(post-ratificación/post-adecuación
sustancial), consistirá, sin duda, en crear y/o
detallar los
mecanismos, políticos, sociales y jurídicos que posibiliten, tanto el
cumplimiento de los
derechos consagrados, cuanto la rectificación de su
incumplimiento o
violación.
En segundo lugar,
una nueva ley es necesaria porque de ella depende el
destino concreto de
una parte considerable (la mayoría) de la infancia de la
región. Es posible
demostrar, que existe una relación directamente proporcional
entre situación de
riesgo (de la infancia) e incidencia práctica o simbólica de la
ley.
Existen en la
región, básicamente dos tipos de infancia. Aquella (minoría), con
sus necesidades
básicas satisfechas (niños y adolescentes) y aquella (mayoría),
con sus necesidades
básicas total o parcialmente insatisfechas (los menores).
Para la primera
categoría, las viejas legislaciones basadas en la doctrina de la
"situación
irregular" (o su equivalente funcional de adecuación meramente
eufemística),
resultan como mínimo absolutamente indiferentes. Sus eventuales
conflictos de
naturaleza civil (por ejemplo, niño propietario), se resuelven por
canales jurídicos y
jurisdiccionales totalmente diversos a los previstos por las
leyes de menores:
los códigos civiles y de familia. Por su parte, sus eventuales
conflictos de
naturaleza penal, en la medida en que lo que realmente cuenta es
la
"personalidad" del autor y no las características del hecho, se
resuelven
asegurando la
impunidad incluso de comportamientos que pueden revestir alta
gravedad desde un
punto de vista jurídico penal. El carácter discrecional
omnímodo que las
leyes de menores otorgan al juez de menores, permite,
paradójicamente,
tanto que la impunidad sea asegurada, cuanto que los
principios generales
del derecho sean violados en estricto cumplimiento de las
normas positivas
vigentes.
Para la segunda
categoría, "los menores", las leyes de menores condicionan en
forma concreta y
cotidiana su entera existencia. Es obvio que para niños
nacidos en
"situación irregular", las leyes de menores abren y legitiman
totalmente la
disposición del estado sobre su destino. Prácticas sistemáticas de
"compasión
represión", despojadas de cualquier tipo de garantías, disponen
desde las tempranas
declaraciones de estado de abandono (práctica que abre
las puertas a la
adopción, no como respuesta a dramas individuales, sino como
política), hasta las
institucionalizaciones coactivas (verdaderas privaciones de
libertad), antesala
de verdaderos procesos de criminalización de la pobreza.
En este contexto
jurídico institucional, los jueces de menores son quienes
efectivamente
diseñan y ejecutan las políticas (y programas) para la infancia
pobre de la región.
La judicialización
de los problemas sociales (es decir, de aquellos problemas de
naturaleza no penal
o no vinculados a dirimir conflictos de naturaleza civil, que
potencialmente
pudieran afectar en forma permanente la condición jurídica de
niños y
adolescentes), ha tenido una ulterior consecuencia perversa. En tanto
se ofrecen
respuestas puntuales a problemas de neta naturaleza estructural, se
contribuye a
oscurecer el vínculo entre las fallas y omisiones de las políticas
sociales básicas y
la emergencia cualitativa y cuantitativa de niños y
adolescentes en
situación de riesgo. En otras palabras, la judicialización de los
problemas sociales,
ha servido objetivamente como sustituto ideológico,
legitimador de la
retracción del gasto público en el área de las políticas sociales
básicas para la
infancia.
6. Recuperación de
la Centralidad de la Escuela y la Familia:
Redescubriendo lo
Obvio.
El proceso de
redemocratización de la región, aún con todos sus retrocesos y
contradicciones, no
puede dejar de manifestarse profundamente en el campo
de las políticas
para la infancia. Si por un lado, es verdad que la vuelta a la
democracia no se
traduce automáticamente en mejoras en la condición material
de la infancia
(resultando incluso muchas veces en fuertes retrocesos y
deterioros), por
otro lado, no pueden ignorarse las posibilidades que se abren
en un proceso que
comienza por tomar en serio los derechos que formal y
potencialmente se
establecen para el conjunto de la población y
particularmente para
su porción más vulnerable: la infancia.
Tradicionalmente,
las políticas para la infancia han sido concebidas en términos
de oferta de servicios,
ignorándose las potencialidades de una demanda
eficiente y
organizada. La experiencia demuestra que la calidad de la demanda,
constituye una
variable fundamental para la mejora en la oferta de servicios.
Las potencialidades
de esta perspectiva no han sido aún exploradas en toda su
dimensión. En todo
caso, sí existe consenso, en el sentido que las
manifestaciones más
agudas (y dramáticas) de la infancia en situación de
riesgo son
reconducibles -al deterioro, oferta insuficiente u omisión de las
políticas sociales
básicas, resulta claro que debemos emprender el camino de
recuperación de lo
obvio y lo esencial: la escuela y la familia. Esta posición,
implica reabrir un
nuevo debate, aunque no solo circunscripto a los actores
tradicionales. Un
nuevo debate (sobre la escuela por ejemplo), exige nuevos y
no tradicionales
actores que permitan superar los vicios clásicos del
corporativismo. Sólo
cuando la política educativa sea verdaderamente
entendida, como
parte integral de la política de desarrollo, por todos los actores
principales de esta
última, es que se habrán colocado las bases para construir
(reconstruir en
muchos casos), la ciudadanía de todos los integrantes de un
país, comenzando por
su sectores más vulnerables.
De este estado de
cosas, pueden deducirse los temas centrales que deberían
ocupar al área de
los Derechos del Niño en los próximos años.
El programa de la
reunión de puntos focales, pretende constituirse en un elenco
-de ningún modo
taxativo- de los temas principales que es necesario debatir.
Notas
1 Esta connotación
peyorativa del termino "menor", constituye un argumento
ulterior para la
modificación de la denominación del área.
2 Se hace referencia
aquí a los llamados Órganos de Bienestar Infantil, que
nacen a partir de
los años 30; más o menos vinculados en forma directa a las
presidencias, en
general, a través de las Primeras Damas (Ej. INAME, Uruguay/
INAM, Venezuela/
CBIA, Brasil/ ONAMFA, Bolivia/ etc.)
3 La
institucionalización de niños y adolescentes por motivo de mera falta o
carencia de recursos
materiales, coincide plenamente con lo que un autor ha
llamado
"secuestro de conflictos sociales" (M. Pavarini, 1983).
4 Lo que, dicho sea de
paso, anula el debate estéril contenido en la falsa
oposición niño
sujeto social/niño sujeto de derechos.
5 "Reflections on Indicators Concerning the Rights
of the Child: The
Development and Human Rights Community Should Get
Their Acts Together".
Innocenti Essays No. 5, 1993. (by James Himes).
IV. ALGUNAS
REFLEXIONES SOBRE EL TEMA TRABAJO INFANTOJUVENIL
EN AMÉRICA LATINA.
1. ANTECEDENTES
A pesar de no
constituir su mandato exclusivo y específico, ninguna institución
ha debido responder
con tanta intensidad a demandas emergenciales en esta
área cuanto UNICEF.
De aquí, se desprende el carácter reactivo de su acción
institucional. Esta
situación, no excusa aunque en buena medida explica la
ausencia de una
política definida. En consecuencia, las acciones institucionales
en este campo han
poseído un carácter difuso, contradictorio y fragmentario.
2. EL CONTEXTO DEL
PROBLEMA
En palabras breves y
simples, las políticas de ajuste de la década del 80,
respuesta acelerada
y brutal a la crisis fiscal del estado que comienza a
gestarse a fines de
la década del 60, contribuyeron en forma decisiva a un
deterioro inédito en
la condición material de los sectores más vulnerables de la
sociedad,
particularmente niños y adolescentes. Los nuevos estudios sobre la
pobreza han tenido
el mérito indiscutible de clarificar y detallar, los efectos
perversos del ajuste
estructural. Sin embargo, cabe al mismo tiempo
preguntarse si estos
estudios, no han tenido como consecuencia objetiva y no
deseada, oscurecer
aspectos significativos de las variables "políticas" del ajuste.
En otras palabras,
si no han impedido percibir el aumento radical de la
desigualdad social como una de las
consecuencias centrales del ajuste. Por
otra parte, es de
presumir una diferenciación fundamental de efectos, en
sociedades inmersas
en una larga tradición de cultura de la pobreza, con otras
sociedades en que el
empobrecimiento acelerado choca con una larga tradición
de expectativas
reales frente a la oferta potencial de servicios sociales básicos.
Conviene también
preguntarse, si un exagerado economicismo de los estudios
sobre la pobreza no
ha contribuido a legitimar "racionalmente", un descenso de
la demanda social en
salud y especialmente en educación. Es necesario, estar
atentos con las
"profecías que se autorrealizan". Esto, en el contexto del más
radical de los
discursos neo-liberales que todavía sostiene como mensaje
declarado, la
necesidad de reducir drásticamente la intervención estatal en la
economía para
conseguir un aumento sustancial de la inversión en salud,
educación y
seguridad. El paradigma de la Convención Internacional,
transformando
necesidades en derechos y una cierta dosis de fantasía política,
pueden todavía
señalar cursos de acción olvidados o inexplorados en la región.
No es posible
olvidar que el nuevo paradigma de la Convención Internacional se
desarrolla (debe
desarrollarse) en la contramano de la mayor crisis económica
de la región.
3. EL CONTEXTO DE
POSIBLES SOLUCIONES
La paradoja parece
ser un signo de nuestra época. La bases para la
construcción de una
política coherente, y por sobre todo en consonancia con
una percepción de la
infancia-adolescencia como sujeto pleno de derechos,
parece surgir en la
contracara de cada una de las tendencias negativas,
institucionales y
estructurales brevísimamente señaladas. Con pocas
excepciones, las
viejas legislaciones minoristas, han enfocado el tema del
trabajo
infantojuvenil desde una posición rígidamente prohibicionista. Los
controles
burocrático-administrativos tradicionales (Ministerios del Trabajo) no
han funcionado ni
siquiera en forma simbólica. La reacción "practica" a
propuestas
legislativas obsoletas y desacreditadas, ha producido una reacción
antagónica e
indeseable: el apoyo activo a propuestas de promoción del trabajo
infantil ha generado
por lo menos tres efectos indeseables que aquí sólo nos
limitamos a señalar:
1. Ignorancia sobre
los efectos perversos de trabajo precoz sobre
futuras generaciones
de trabajadores.
2. Legitimación de
la retracción del gasto público en el campo de
la educación básica.
3. Impedido la
discusión y el consecuente diseño de estrategias
de erradicación del
trabajo infantil (1).
Parece importante
recordar que los programas de promoción del trabajo infantil
(2), se sustentan,
tanto en la consideración difusa de la categoría "menor",
cuanto en algunas
hipótesis, nunca suficientemente demostradas, sobre la
contribución del
niño al ingreso familiar.
El carácter difuso
consiste en la ignorancia de la heterogeneidad jurídica y
sustancial que
encierra la categoría "menor" (0-17 años). Por su parte, la
hipótesis de la
contribución sustancial del menor al ingreso familiar solo parece
confirmarse
plenamente respecto de actividades flagrantemente ilegales (ej.
prostitución -
trafico de drogas) (3).
La superación del
carácter difuso remite a la necesidad de establecer ciertas
distinciones, que
por otra parte en algunos países se encuentran ya
jurídicamente consagradas.
En este sentido, a las diversas categorías que es
necesario reconocer,
corresponderían propuestas y estrategias diversas para
responder al
problema.
FAJA ETAREA
PROPUESTA ESTRATEGIA
0-12 años Erradicación del
trabajo infantil Política Educativa. Recuperación de la
centralidad de
la escuela como el lugar
privilegiado de
construcción de la ciudadanía.
Programas de
apoyo familiar para generación de
ingresos
13-14 años Educación
profesional y trabajo en
condición de
aprendiz. Predominio de
lo pedagógico
sobre lo laboral.
Políticas de
educación para el trabajo. Adaptación
y conocimiento
al mercado de trabajo.
15-17 años Profesionalización
y énfasis en la
protección
legal.
Políticas de
articulación con sindicatos,
empresarios y
ministerios del trabajo.
BASE JURÍDICA.
PROTECCIÓN CONTRA LA
EXPLOTACIÓN ECONÓMICA. PROHIBICIÓN DE
ACTIVIDADES ILEGALES
(art. 32 Convención Internacional).
Propuestas y
estrategias de este tipo necesitan imperiosamente de un
programa de investigación
que comience a verificar en forma seria y detallada
buena parte de los
mitos que sobre el trabajo infantil se han sedimentado en la
región.
5. CONCLUSION
PROVISORIA
Estas breves
reflexiones no parten de la ignorancia de la gravedad del
problema, pero mucho
menos de la imposibilidad de superación. El "mundo" del
trabajo
infanto-juvenil está lejos de coincidir totalmente con el mundo de los
niños en
"circunstancias particularmente difíciles". Al mismo tiempo, si
coincidimos en que
el lugar del niño es la escuela, debemos admitir que
trabajar durante la
edad escolar coloca a los niños en una circunstancia
particularmente
difícil. La erradicación del trabajo infantil, resulta en este
contexto
indisolublemente unida a la recuperación de una escuela de calidad
para todos. Por
ultimo, resulta imposible ignorar que una escuela mejor y para
todos, resulta
también altamente dependiente de la variable política de una
demanda,
consistente, permanente y calificada en este sentido.
Notas:
1. Se entiende en este
contexto por trabajo infantil el realizado por niños de 0 a
12 años.
2. Se utiliza
deliberadamente la palabra programa para enfatizar la ausencia de
políticas en este
sector.
La promoción del
trabajo infantil suele asumir formas diversas. Desde el
direccionamiento de
fondos gubernamentales y no gubernamentales para
incentivar estas
actividades, hasta la regulación jurídica del trabajo infantil.
Alternativa ingenua
esta última, que supuestamente brindaría una eficaz
protección.
3. Ninguna de las
escasas investigaciones recientes sobre el tema del trabajo
infantil en la
región, da cuenta en forma convincente, de la dimensión
cuantitativa de la
contribución del trabajo infantil al ingreso familiar.
VI. REUNIÓN PUNTOS
FOCALES, ÁREA DERECHOS DEL NIÑO
CONCLUSIONES
Las conclusiones que
aquí se presentan, se basan en las discusiones que
surgieron en
relación con los distintos temas tratados durante la reunión. Estas
conclusiones, no
incluyen obviamente la información previa en la medida que
ésta quedó cubierta
en el "documento base". Como ilustración de la riqueza de
la reunión y para
mejorar la comprensión de las conclusiones, se ha incluido un
número limitado de
citas. Las conclusiones se concentran principalmente en las
nuevas políticas
definidas por el área Derechos del Niño.
CONSENSO
Hubo consenso sobre
la necesidad de cambiar el énfasis del área, de la
perspectiva de las
necesidades a la perspectiva de los derechos del niño. Este
cambio, no significa
una ruptura, sino más bien constituye una cuestión de
énfasis en el
enfoque y en las metodologías de trabajo, la búsqueda de nuevos
aliados y la
incorporación de nuevos elementos al trabajo de UNICEF. En este
sentido, las
manifestaciones que a continuación se recogen resultan altamente
representativas de
las nuevas formulaciones señaladas:
Programas y
políticas:
1. Promover el
tránsito de programas coyunturales de poca cobertura,
a la promoción de
políticas gubernamentales y políticas publicas de
gran alcance que
beneficien a todos los niños. Incorporar el universo
de los programas al
universo de las políticas .
"En UNICEF
estamos viviendo una inercia cultural actitudinal con
relación a lo que es
mortalidad y desarrollo infantil. La década de
los 80, logró el 80%
de la inmunización universal, esto ha
generado
objetivamente un comportamiento que unilateralmente
tiende a cuantificar
y segmentar el niño. El niño, entonces, es
inmunización, es
diarrea, es educación y no nos hemos planteado
en ese sentido lo
que son los derechos. Creo que el establecer
esta reflexión sobre
las políticas, puede plantear mucho mejor
estas metas en el
sentido de interactuar las diferentes acciones o
intervenciones que
promovemos en función de la Convención".
Manuel Tristán
Lo jurídico y lo
cultural:
2. Promover un
cambio jurídico, como parte importante del proceso
de transformación
cultural y viceversa, que permita colocar el interés
superior del niño
como centro de la política social.
"Un sacerdote
me preguntó: "Y ahora con esta ley que sólo prevé
la privación de
libertad para infracciones comprobadas de carácter
grave, qué hago con
mi institución, la tengo que cerrar?" "No", le
dije, "no la
tiene que cerrar, la tiene que abrir." La ley ha forzado
un cambio radical y
la ley sirve para esto, si nosotros esperamos
que cambie la
cultura para cambiar la ley, cuando aprobamos la
ley, ya la cultura
cambió otra vez. La ley sirve para cambiar la
cultura o no sirve
para nada. Nosotros no podemos esperar que
estén dadas todas
las condiciones para reformar una ley. La ley
tiene que ser un
instrumento provocador para el cambio de la
cultura.
Emilio García Méndez
"Entonces ese
cambio de actitud en Brasil es una transformación,
es un cambio de
naturaleza política, pero también es un cambio
cultural, un cambio
de naturaleza ética. No exagero al hacer la
afirmación de que
está naciendo una nueva ética en relación a los
Derechos del
Niño".
Antonio Carlos Gomes
da Costa
3. El instrumento
jurídico no es el único pero si el principal camino
para sentar las
bases del reordenamiento institucional.
"Hay oficinas
donde nadie sabe poner una inyección y se han
hecho las campañas
más exitosas de vacunación, entonces yo no
veo porque nosotros
tengamos que convertirnos en técnicos
jurídicos para entrar
en los procesos de reforma legislativa".
Emilio García Méndez
"Los derechos
del niño son demasiado importantes para ser
dejados sólo en las
manos de los abogados."
Felicio Pontes Jr.*
4. La adecuación de
las leyes nacionales al espíritu de la Convención,
es un proceso que
debe convocar la participación de varias disciplinas,
primero para que
esto tenga mayor fuerza y segundo para generar
una amplia demanda
en el cumplimiento de los derechos.
"Me gustaría
contarles que no soy el mismo quien se presentó a
ustedes ayer, yo me
presenté como oficial de proyectos y ahora
salgo de esta
reunión como oficial de procesos."
Felicio Pontes
La Descentralización
y la Municipalización
5. La
descentralización y municipalización con participación
comunitaria deben
ser estrategias para la aplicación de la Convención
de los Derechos del
Niño.
"Los cambios de
gestión pasan por la descentralización de las
políticas públicas.
En Brasil hoy es más importante trabajar con
los municipios que
trabajar con los ministros. La nueva legislación
ha traído en su
contenido una nueva división del trabajo social
entre la Unión
Federal, los estados miembros de la Federación y
los municipios, y es
muy importante utilizar inteligentemente esta
nueva división del
trabajo para hacer la implementación de
manera más libre,
más creativa de los derechos del niño".
Antonio Carlos Gomes
da Costa
6. Es necesario
lograr una descentralización cuantitativa y cualitativa
para no pasar del
clientelismo central al municipal, sin participación
comunitaria.
"Hay un
componente que se establece ahora en el Brasil y yo creo
que es el detalle
central del proceso de la implementación, que es
la participación de
la sociedad en las políticas gubernamentales
para la infancia, es
decir la participación para la formulación de la
política pública
elaborada entre sociedad y estado,
conjuntamente."
Felicio Pontes Jr.
Infancia en
situación de riesgo:
7. Promover que el
ataque frontal a la situación de riesgo de los niños
se haga a través de
las políticas sociales básicas.
"El desafío
consiste en identificar y trabajar el vínculo entre la
emergencia del
problema de la niñez en riesgo y las fallas y
omisiones de las
políticas sociales básicas.
Emilio García Méndez
8. Las políticas
sociales básicas deben recuperar el papel de actores
fundamentales como
la familia y la escuela.
"Porque no se
pregunta cuando los niños están en la calle:
"Donde es que
no están?", y uno de los lugares donde estos niños
no están, es la
escuela."
Emilio García Méndez
Las organizaciones
gubernamentales y no gubernamentales
9. Apoyo a procesos
que fortalezcan el papel de los ONGs para dar
apoyo al
fortalecimiento de la demanda por más y mejores servicios,
en lugar de consumir
todos los esfuerzos en una perspectiva
alternativista. El
cambio de función de los ONGs, implica que estos
asumirían también su
rol de fiscal de las políticas gubernamentales,
constituyéndose en
el motor de los cambios hacia políticas públicas.
"Yo acostumbro
a decir que implementar el nuevo orden jurídico
con el viejo aparato
institucional, es como hacer la tentativa de
tocar un CD en una
vieja vitrola con 78 rotaciones".
"Los grupos de
Protección de los Derechos Humanos en América
Latina; no tenían
dentro de su agenda el tema de la defensa de
los derechos del
niño. Lo que debemos hacer es invitar a estos
grupos a participar
en el proceso,- creo que para nosotros
también existe la
necesidad de transformar nuestra visión estricta
de las necesidades
del niño, para la visión de los derechos."
Antonio Carlos Gomes
da Costa
La demanda
10. Promover una
amplia participación y formación de la sociedad
civil, de tal manera
que se califique la demanda de servicios y el
cumplimiento de los
derechos de la niñez. El papel del área de los
Derechos del Niño,
será básico en la organización de la demanda de
servicios de
educación y de salud. En esa creación de demanda se
deberá insistir
sobre el hecho de que, cuando se habla de la calidad de
la educación, se
trata de asegurar el ingreso, retención y éxito de
todos los niños y no
de un concepto abstracto de excelencia
académica.
Trabajando por el lado de la demanda se podrán crear las
condiciones para
expandir las políticas sociales básicas.
"En la
implementación de la promoción y la defensa de los
derechos de los
niños en situación de riesgo, los interlocutores del
área del niño, no
deben ser solamente los órganos de bienestar
infantil, sino
también los órganos de las políticas sociales básicas
como salud y
educación. Pero como actúan estas áreas desde la
perspectiva de los
derechos del niño? Pienso que ahí está un
punto clave del
trabajo, que es la actuación del Área de los
Derechos del Niño,
en la prestación de los servicios de salud y
educación , donde
hay un campo muy fuerte de trabajo. No
solamente junto a
los ONGs que actúan en favor de los niños en
situación de riesgo,
pero también en relación al conjunto de la
sociedad civil
organizada para tener una presión sobre el estado,
en el sentido de que
el estado no se desvíe de sus deberes y
obligaciones en
relación a las políticas básicas."
"La educación
es asunto de toda la sociedad. No es un asunto
corporativo, ni es
un problema sectorial. Hay que superar la
perspectiva del
corporativismo y del sectorialismo. Nosotros
hemos empezado a
trabajar la cuestión de la educación haciendo
coloquios con los
sindicalistas. Después de esos coloquios, casi
siempre son trazados
planes de acción del mundo sindical en la
lucha por mejor
educación y por educación para todos".
"Hemos hecho la
misma cosa con los empresarios desde el ángulo
de la competitividad
y de la calidad de la productividad".
"Si quisiéramos
más y mejor oferta de servicios para los niños,
deberíamos tener más
y mejor demanda de oferta de servicios
para los
niños".
Antonio Carlos Gomes
da Costa
Trabajo infantil
11. El trabajo
infantil no es una consecuencia de la pobreza, sino una
de sus razones. Un
niño trabajador es un niño privado de sus derechos
básicos. Para llegar
a las metas definidas (erradicación del trabajo
infantil, protección
al trabajador adolescente), se requiere un nuevo
debate para una
nueva escuela, que no puede ser restringido sólo a
los actores que
tradicionalmente han participado en el mismo.
Diversos tipos de
especialistas en el área de educación. Por el
contrario,
sindicatos y empresarios como columna avanzada de la
sociedad civil,
deberán ser movilizados para llegar a un enfoque que
ponga énfasis en a
la demanda por una escuela mejor.
Violencia
12. Hay que
distinguir entre dos tipos de violencia. Violencia socioinstitucional
y violencia
intrafamiliar. Partiendo del hecho de que en la
región existen dos
tipos de infancia: niños, niñas y adolescentes por
un lado, y
"menores"1 por el otro, es posible suponer que a pesar que
ambos tipos de
violencia existen para las dos categorías, son los
"menores"
los que sufren con mayor fuerza la violencia socio
institucional. Se
dará prioridad a quebrar la indiferencia y el ciclo de
impunidad, para
romper la diferenciación existente entre niños y
menores, a través
de: 1) apoyo a la definición de políticas de infancia
que impliquen
cambios en la legislación y en los sistemas de atención,
2) formular
estrategias de comunicación social en términos de
sensibilización e información
y 3) acciones puntuales de apoyo a
sistemas de registro
y vigilancia de la violencia, capacitación de
operadores, etc.
"Las noticias
de violencia, de masacre, de exterminio de los niños
de la calle en
Brasil, no son una novedad en la vida brasileña. Lo
que cambió no es la
violencia contra los niños, lo que cambió es la
actitud de la
sociedad, del gobierno y principalmente de las
organizaciones no
gubernamentales. Lo que cambió fue la actitud
de los protagonistas
sociales en relación a la violencia contra los
niños, lo nuevo no
es la violencia en Brasil, lo nuevo son las
gestiones nuevas
ante la violencia, que ha hecho que las noticias
de violencia contra
los niños salgan de la página policial de
pequeños periódicos
sensacionalistas, para entrar en la página de
política nacional e
internacional, en la página editorial provocando
una actitud también
nueva por parte del gobierno y la sociedad".
Antonio Carlos Gomes
da Costa
Jóvenes en conflicto
con la ley
13. La
institucionalizaciónl de niños no autores, o autores no
comprobados de una
infracción penal es una realidad en la región,
realidad que por lo
demás encuentra paradójicamente fundamento en
la doctrina de la
"situación irregular" 3. Dentro de este marco, UNICEF
debe dirigir sus
actividades hacia: 1) la ruptura de toda percepción
que establezca
vínculos automáticos entre pobreza y criminalidad, 2)
la sustitución del
binomio impunidad-arbitrariedad por el binomio
severidad con
justicia y 3) la definición de un instrumento jurídico
para distinguir
entre violaciones a la ley penal y comportamientos
socialmente
indeseables. Lo anterior, requiere el fortalecimiento de
los sistemas de
justicia juvenil y de reformas legislativas profundas.
"No hay como
hablar de pedagogía, o de trabajo social, si no
tenemos el estado
democrático de derecho funcionando en favor
de estos niños. Lo
contrario sería hipócrita".
"Creo que la
cuestión del niño infractor está en el problema ético,
que está en el
corazón de la dimensión cultural, o sea en la
estructura de
valores de la sociedad. Yo afirmo que solamente
una sociedad que es
capaz de respetar a los "peores", solamente
una sociedad que es
capaz de tener respecto por la dignidad, la
integridad física,
psicológica y moral de los niños y de los
adolescentes
infractores y de los presos comunes, solamente la
sociedad que es
capaz de respetar a los "peores", será capaz de
respetar a todos los
ciudadanos".
Antonio Carlos Gomes
la Costa
La familia:
14. Durante la
redacción del artículo 227 de la Constitución brasileña
se logró la
introducción de una disposición que establece el derecho
que tienen los niños
a la convivencia familiar y comunitaria, lo cual
significa plasmar
bajo la forma de un derecho, la prohibición de
institucionalizar o
de quitar la patria-potestad, únicamente por
motivos relativos a
carencias materiales. Este precepto fue
incorporado al
"Estatuto del Niño y el Adolescentes de 1990, y
posteriormente a la
ley brasilera, otras legislaciones han incorporado
este principio, ej.
los nuevos códigos de Perú, Bolivia y Ecuador. Esto
permite también, la
lucha contra todos los desvíos de la adopción (a
través de sistemas
complacientes, partidarios de la desvinculación del
niño de su familia
por motivos de pobreza) y el trafico de niños. Con
base en estas
experiencias, se puede generalizar en la región que la
lucha contra la
criminalización de la pobreza se refleja en por lo
menos dos puntos: l)
la prohibición de la institucionalización cuando
el niño no ha sido
el autor de una infracción y 2) la prohibición que las
meras carencias
materiales sean razón suficiente para la pérdida de la
patria-potestad.
15. Los cambios que
la familia ha sufrido, erróneamente se han
calificado de
deterioro o desintegración. Por lo tanto, se propone
rescatar el concepto
de "redes de relaciones que han asumido las
funciones de la
familias. Entonces no debe hablarse de familias
desintegradas, de
migrantes, transculturales, sino de nuevas formas
de enlace.
16. Dentro de los
debates nacionales y las reformas institucionales, no
debe permitirse la
sectorialización de la familia, la creación de una
institución que se
ocupe sólo de la familia, se debe ubicar a la familia
en todos los demás
sectores.
Indicadores:
17. El tema de los
derechos del niño no puede ser abordado
sectorialmente. La
actuación en el área debe regirse por la definición
y fortalecimiento de
las políticas sociales básicas. Por eso, los
indicadores
estratégicas del área Derechos del Niño, se encuentran en
las áreas de salud y
educación.
"Yo creo que
los principales indicadores de nuestra área, están en
el área de la
educación, en el área de la salud. Por supuesto, hay
algunos indicadores
que son específicos, como los indicadores de
la violencia contra
los niños que hacen parte de nuestra área.
Pero para tener la
certeza de la corrección de nuestra
formulación, de
nuestra política interna, tenemos que buscar en
otras áreas. Por
eso, creo que es hora que esta comprensión, sea
también una
comprensión de los oficiales de los áreas de
educación y de
salud".
Felicio Pontes Jr.
El rol de UNICEF:
18. Asumir un nuevo
marco conceptual implica pensar de nuevo el
estilo de trabajo de
UNICEF. Distintos países donantes han subrayado
la timidez de UNICEF
en la Defensa de los Derechos Humanos y de los
Derechos del Niño.
El trabajo coordinado permitirá mayores logros.
Quienes están
afectados por los problemas deben ser actores de los
procesos, para
fortalecer incluso la idea del niño como sujeto de
derechos. Este
estilo no debería ser difícil de asumir 9i reconocemos a
la niñez como eje
central de desarrollo.
"Hacíamos
advocacy, advocacy es uno de nuestros mandatos,
pero yo diría que
estaba desfigurado. Hacíamos advocacy con el
ministro, con la
persona que teníamos como contraparte o con las
instituciones. Diría
que era más un advocacy de confesionario,
donde nosotros
éramos algo así como los sacerdotes y los otros
los pecadores".
Nelson Ortiz
"Cada vez tengo
mayor certeza de que estamos hablando un
lenguaje común, la
misma discusión que se desarrolla acá, se
desarrolla en cada
uno de los países aquí presentes y es la misma
discusión que sucede
en Brasil. No hay ninguna formula mágica
para resolver estos
problemas. Yo creo, que esta es una
oportunidad muy rica
para que la Oficina Regional pueda apoyar
los procesos de
integración de la Región. El argumento del Niño,
es un argumento
fuerte para iniciar este proceso. Creo entonces
que estamos
construyendo las bases de una nueva América Latina
y el Caribe. Sí
nosotros pudiéramos imaginarnos una casa;
nosotros estamos
todavía en los cimientos. Pocos ladrillos han
sido colocados y
esta casa representa para mi las políticas
públicas eficaces y
el respeto de los Derechos Humanos."
Felicio Pontes Jr.
Movilización de
recursos
19. Las siguientes
fueron las propuestas con relación a aspectos
financieros de la
gestión del área los derechos del niño:
19.1. Tener claras
las dimensiones futuras con relación a la
consecución de
recursos.
19.2. Construir
relaciones fluidas con los donantes que permitan
un proceso de
educación hacia el nuevo enfoque de los derechos
del niño.
19.3. Cada Oficina
debe poseer estrategias específicas en relación
a la captación de
fondos.
19.4. Movilizar
recursos que no solamente fortalezcan nuestros
fondos sino las
políticas y programas asumidos por otras
instancias que.
trabajan en favor de los derechos del Niño.
Notas
1. El término
"menor", no posee en la cultura anglosajona las mismas
connotaciones que en
la cultura Latino Americana. En América Latina, de
hecho, el término
menor ha adquirido un profundo contenido peyorativo y
estigmatizante.
Cuando se habla de niños, niñas y adolescentes, se habla en
general de aquella
porción de la infancia con sus necesidades básicas
satisfechas. Los
menores, en general, son aquellos que de una u otra forma
tienen sus
necesidades básicas total o parcialmente insatisfechas.
2. En realidad, el
término "institucionalización" constituye un eufemismo para
designar la
privación de la libertad. En efecto, el inciso B del punto 11, del
párrafo 2 de las
Reglas de las Naciones Unidas para la Protección de los
Jóvenes Privados de
Libertad, establece que "por privación de libertad se
entiende toda forma
de detención o encarcelamiento, así como el internamiento
en un
establecimiento público o privado del que no se permita salir al menor
por su propia
voluntad, por orden de cualquier autoridad judicial, administrativa
u otra autoridad
pública".
3. Con el término
doctrina de la "situación irregular", se designan aquellas
legislaciones
adoptadas en América Latina a comienzos de este siglo, diseñadas
como instrumentos
para el control social de la pobreza. Estas legislaciones, se
encuentran hoy en
franco antagonismo con la Convención Internacional de los
Derechos del Niño.
* Felicio
Pontes Jr. es abogado